В мировой практике не только муниципальные власти, но и администрация СЭЗ не вмешивается в предпринимательскую деятельность, которая регламентируется исключительно соответствующим законодательством. В Украине все иначе. Органы власти стараются через налоговую политику увеличить отчисление в государственный или местный бюджет, тогда как необходимо исходить не из интересов казны, а из обеспечения экономического стимулирования производителя.
Вместе с тем нельзя и преувеличивать роль налоговых льгот в создании СЭЗ, так как они не всегда обеспечивают экономический рост. Для крупных инвесторов льготы иногда имеют второстепенное значение в отличие от малого и среднего бизнеса, которые всегда ощущают недостаток свободного капитала. Налоговые льготы и природные ресурсы не всегда могут заменить отсутствие современной инфраструктуры, которую обязана создать страна, принимающая на свою территорию СЭЗ. С другой стороны, завышенные льготы для иностранных инвесторов могут привести к неоправданным убыткам национальной экономики, поэтому ставки налогообложения должны быть детально обоснованными.
Целесообразно также подчеркнуть, что предусмотренный законом минимальный размер инвестиций, который предоставляет право на льготы в налогообложении дохода в 1 млн. долларов, не стимулирует развитие малого бизнеса. А именно он способен в короткий срок существенно улучшить ситуацию на рынке труда в Донецкой области, содействовать снижению социального напряжения, существующего в шахтерских городках вследствие закрытия шахт.
Кроме того, создание СЭЗ требует наличия определенных как внутренних, так и внешних факторов. В частности, одним из определяющих факторов являются широкие масштабы разгосударствления и развития предпринимательства.
В Украине в государственной собственности осталось около 20% предприятий. В общем количестве приватизируемых объектов преобладают предприятия группы А (объекты малой приватизации). Среди объектов государственной собственности их приватизировано свыше 81%, а коммунальной - свыше 93%. Среди приватизированных средних и больших предприятий общегосударственные составили 51%, а коммунальные - лишь 6%. Лидерами в разгосударствлении являются Донецкая, Львовская, Днепропетровская, Одесская и Харьковская области. В 1996 г. к ним присоединились Луганская, Винницкая области и АРК. Аутсайдерами остаются Черниговская, Херсонская, Ровенская, Волынская и Закарпатская области.
Тем не менее среди свыше 6 тыс. объектов, которые не подлежат приватизации, больше половины расположены в шести больших промышленных областях - Луганской, Днепропетровской, Донецкой, Львовской, Одесской, Харьковской и г. Киеве. Из них 78% - предприятия и учреждения угольной промышленности, транспорта, сельского и лесного хозяйства, отраслей образования и культуры. Это также будет препятствовать нормальному развитию СЭЗ.
В ближайшее время необходимо кардинально изменить ситуацию в Украине в вопросах создания и функционирование СЭЗ на ее территории. Для инвентаризации ТЭО проектов создания СЭЗ, уже несколько лет рассматривающихся в правительственных учреждениях Украины, а также определения целесообразности создание новых СЭЗ необходимо проведение их комплексной экспертизы. Мировая практика свидетельствует, что экспертиза таких проектов довольно важна, хотя и стоит немало денег. Но это себя оправдывает, поскольку недостатки на начальном этапе создания зон могут привести к значительным валютно-финансовым и материальным потерям страны, на территории которой проектируется их функционирование. Проведение же экспертизы на общественных началах не отвечает ни экономической логике, ни мировой практике.
В связи с этим необходимо возвратиться к идее создания Независимого экспертного совета, на который необходимо возложить организацию проведения комплексной экспертизы ТЭО целесообразности создание СЭЗ в том или другом регионе Украины. Следовательно, именно создание такого органа может быть первым шагом к активизации в Украине процесса нормального функционирования СЭЗ. Поскольку в Украине недавно создано Агентство по вопросам СЭЗ, такой совет может быть создан при этой новой институции.
Причина того, что в Украине, вопреки всем ее возможностям и целесообразности, практически не работают СЭЗ, во многом состоит в отсутствии государственной программы создания свободных экономических зон как неотъемлемой части активной региональной политики. Важным негативным фактором является также несовершенство действующей нормативно- законодательной базы, отсутствие отечественного практического опыта в отработке организационных, финансовых и производственных механизмов, слабой проработке инициаторами и проектантами создания свободных экономических зон вопросов налогообложения, таможенного регулирования, валютно-финансовых условий и управления зонами, ожидаемых результатов их экономической деятельности.
Неопределенность статуса свободной экономической зоны, функций хозяйственного органа и развития отрицательно отображается на процессе привлечения потенциально возможных инвестиций в экономику Украины.
С целью разрешения очерченного круга проблем, в данное время разработан и внесен на рассмотрение Верховного Совета Украины, разработанный в соответствии с нормами Конституции Украины проект Закона Украины “О внесении изменений и дополнений в Закон Украины “Об общих положениях создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон”.
Указанным законопроектом предусматривается, что в Украине могут создаваться свободные зоны таких видов: внешнеторговые, производственные, научно-технические, туристическо-рекреационные, определяется также понятие локальной (точечной) свободной зоны и комплексной свободной зоны.
Исходя из мирового опыта, надо заметить, что практика создания особых экономических зон, которые охватывают целиком административные территории, себя не оправдала. Поэтому, предложенным законопроектом определяется, что границы свободных зон не могут совпадать с границами единиц административно-территориального устройства Украины.
При этом должны быть четко определены регулирующие механизмы создания и функционирования всех без исключения СЭЗ, а также обоснованы альтернативные варианты развития СЭЗ, связанные с перспективами будущей структурной перестройки экономики Украины, возможными изменениями конъюнктуры мирового рынка, решением проблем выравнивания уровней социально-экономического развития по регионам страны. Отсутствие альтернативных вариантов может привести к определенной консервации СЭЗ в своем развитии, отдаляясь при этом от потребностей отечественной экономики в целом и проблем регионального развития в частности, усиливая локальный сепаратизм и экономическое обособление от государства.
В соответствии с законом, создание свободных экономических зон в Украине базируется на территориальном принципе. Другими словами, свободная экономическая зона - эта не отделенная территория (анклав), а, прежде всего, часть национального экономического пространства, где должна действовать особая система экономико-правовых льгот и стимулов, направленных на обеспечение предсказуемости и стабильности государственной экономической политики, гарантий потенциальным внутренним и внешним инвесторам, обусловленная специальным правовым режимом.
Тем не менее, необходимо помнить, что даже со всех точек зрения идеально разработанный пакет документов по созданию любой зоны на практике не будет совпадать с фактическими действиями по его реализации. Поэтому надо принимать во внимание: логичность замысла, последовательность его реализации, ресурсную обеспеченность проекта.
Мировой опыт свидетельствует об определенных требованиях относительно создания инфраструктуры свободных зон.
Исходя из этого, вопросы создания и функционирования свободных экономических зон в составе транспортных коридоров требует более детальной и обоснованной проработки. В частности, открытым остается вопрос разработки систем управления транспортными артериями общегосударственного значения с учетом возможностей, потребностей и последствий функционирования свободных зон в составе транспортных узлов (морские порты, аэропорты, железнодорожные комплексы). Не согласованы до конца условия их реструктуризации и приватизации как единых имущественных комплексов с учетом общенациональных интересов, порядок пропуска и таможенного оформления ввоз (вывоз) товаров и других предметов в свободные экономические зоны, имея в виду максимальное упрощение этих процедур.
Уже отмечалось, что создание в Украине отдельных территорий содействия предпринимательству и инвестициям - свободных экономических зон - одна из перспективных мер по вхождению в пространство мирохозяйственных связей и построению открытой экономики.
Иностранный опыт создания и развития СЭЗ не может быть полностью заимствован и механически воспроизведен без учета реалий современного этапа развития украинской экономики. Поэтому, после детального его изучения и осмысления, необходимо разработать адаптированные к отечественным экономическим и правовым условиям основные принципы построения свободных экономических зон, определить систему целей, установить общегосударственные приоритеты отраслевой и функциональной ориентации СЭЗ, создаваемых в Украине.
Очень важно, чтобы эффект от функционирования СЭЗ имел не только локальный (на ее территории), но и макроэкономический (для всего народного хозяйства Украины) характер. Необходимо достичь сбалансированности интересов всех участников инвестиционного процесса на территории зоны. Это касается как государственных структур, так и отечественных и иностранных предпринимателей, которые в условиях экономического кризиса в Украине должны иметь равные права для вложения инвестиций в развитие экономики. Причем в каждой из СЭЗ необходимо обеспечить возможности для многовариантного экономического развития, то есть разработка проекта создания зоны предусматривает, как отмечалось выше, альтернативность направлений, по которым потенциально она может развиваться.
Для нормального функционирования СЭЗ необходимо разработать программу ее развития, учитывающую варианты создания финансовой и банковской инфраструктур рыночной экономики в зоне. В ней должны быть созданы условия для первоочередного накопления капитала, способного обеспечить инвестирование не только простого, но и расширенного воспроизводства ВНП Украины, благодаря которому только и возможно обеспечить ускоренное развитие ее народного хозяйства. Во многих развивающихся странах, установлен жесткий контроль за экономической деятельностью, которая дискриминируется, прежде всего, за счет фискальной политики. В СЭЗ такой контроль ослаблен, а налоговая система работает в льготном режиме, в особенности относительно таможенных сборов.
Обобщая опыт создания свободных экономических зон в Украине, необходимо отметить ориентацию инициаторов их создания на привлечение негосударственных средств на развитие инфраструктуры СЭЗ, что в современной отечественной экономической ситуации является, безусловно, положительным и обнадеживающим фактором будущей стабилизации развития. Будучи в целом перспективной формой регионального хозяйствования и внешнеэкономической деятельности в Украине, формой новой и сложной для государства, которая требует строго селективного подхода, большой подготовительной работы и ответственных решений в центре и на местах, свободные экономические зоны могут обеспечить эффективное развитие региональных экономических комплексов и государства в целом.
Целесообразно подчеркнуть, что сопоставление затрат и результатов, которое традиционно используется для технико-экономического обоснования (ТЭО) проектов СЭЗ, как правило не учитывает самых важных, в особенности для украинской экономики, социально-экономических выигрышей от ее создания, а именно:
- модернизирующее влияние СЭЗ на отечественную экономику;
- возможность эксперимента с теми экономико-политическими механизмами, которые являются новациями для страны и ранее не использовались;
- способность СЭЗ оказывать содействие трансформации закрытой экономики в открытую.
Положительное влияние СЭЗ на экономику страны в целом возникает, как правило, тогда, когда количество и размеры зон достигает определенной критической массы, а национальная экономика и национальное законодательство - определенной стабильности. Если правовая и хозяйственная системы неустойчивы, характер влияния СЭЗ может быть разнонаправленным.
Безусловно, аргументы против свободных экономических зон довольно весомые. Да, сегодня ни Донецкая область со всеми ее угольными проблемами, изношенными основными фондами, неразвитой инфраструктурой и состоянием разгосударствления, ни Закарпатье, где стихийные бедствия, которые еще не кончились, привели к значительным разрушениям, в частности и прежде всего, объектов инфраструктуры, не могут считаться инвестиционно привлекательными регионами. В СЭЗ “Донецк” самыми привлекательными для инвесторов являются большие города региона: Донецк, Мариуполь, Горловка, Макеевка. Такие же зоны депрессивности, как типично шахтерские Кировское, Угледар, Торез или Дзержинск требуют специальных механизмов привлечения финансов. Тем не менее, и здесь создание СЭЗ может все ж сыграть очень нужную роль определенного инструмента выживания.