ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТОРГОВЛИ ГМ-ТОВАРАМИ

 2004 г.   С. Михневич

Страны, активно использующие в сельском хозяйстве биотехнологии, весьма заинтересованы в обеспечении доступа своих товаропроизводителей на рынки торговых партнеров. Отсюда стремление правительств выработать и согласовать на многосторонней основе правила торговли генетически модифицированной сельскохозяйственной продукцией (ГМ-продукцией). Наиболее распространены два подхода к регулировании возникающих проблем. Один основывается на принципе эквивалентности, другой - на принципе предосторожности.

Страны, использующие принцип эквивалент­ности, разрабатывают законодательство, регули­рующее применение биотехнологий, исходя из научно подтвержденной информации. Объектом регулирования является продукт, а не процесс его производства. Для сравнения берется продукт, произведенный естественным (классическим) пу­тем.

Страны, которые применяют принцип предосторожности, доверяют даже не подтвержден­ным научно данным и основное внимание уделя­ют регулированию процесса производства, а не продукта. Сравнение с продуктами, произведен­ными естественным путем, не проводится.

Таким образом, основное содержание первого принципа - научная оценка риска, выделение набора товаров, рассматриваемых как безопасные.

Сторонники второго принципа считают, что продукты, произведенные на основе биотехноло­гий, коренным образом отличаются от произве­денных классическим способом, поэтому принцип эквивалентности в данной ситуации неприменим. К тому же по мере получения новых научных дан­ных общая картина может меняться. Следуя принципу предосторожности, страна имеет право предпринимать определенные шаги, ограничива­ющие доступ на рынок продукции, производство и потребление которой способно привести к серь­езным последствиям для здоровья людей и окру­жающей среды.

По мнению К. Голлиера, регулирование, осно­ванное на этом принципе, вместо решительных действий по предупреждению возможных нега­тивных последствий допускает параллельное развитие процесса: использование ГМ-продуктов  и    сбор дополнительной  информации о  влиянии    этих продуктов и процесса их производства на     здоровье людей и окружающую среду. Отсутствие превентивных действий часто оправдывается      тем, что риск от использования биотехнологий незначителен. Однако, считает К.Голлиер, это не     означает, что потребители не станут в дальнейшем более осторожно относиться к употреблению ГМ-продуктов. Поскольку производство таких продуктов растет, осторожный подход здесь обладает особой ценностью с точки зрения гиб­кости выбора в будущем. Ученый считает, что не­определенность относительно состояния окружа­ющей среды, в которой придется жить следую­щим   поколениям,   должна   быть   снята   путем снижения риска возможного ущерба от примене­ния биотехнологий, а это подразумевает приня­тие превентивных мер на настоящем этапе.

Соглашаясь с К. Голлиером, нужно вместе с тем учитывать, что действия стран, придержива­ющихся принципа предосторожности, могут пре­следовать протекционистские цели. Для этого идут в ход затягивание процедуры допуска про­дукции на рынок, отсутствие прозрачности в про­цессе принятия решений.

На первый взгляд решением проблемы регу­лирования торговли может казаться маркировка товара. Использование этикеток позволяет ин­формировать потребителей и способствует мак­симизации полезности товара. В то же время можно говорить и о том, что маркировка будет выделять ГМ-продукты из общей массы предла­гаемых покупателю, снижая тем самым выгоды свободной торговли.

При подходе эквивалентности, основанном на доверии к научной информации, маркировка ли­бо вообще не используется, либо является добро­вольной. Добровольная маркировка рассматрива­ется как "негативное утверждение", то есть под­черкивает, "что продукт является генетически модифицированным.

Концепция регулирования по принципу предо­сторожности предполагает обязательность "положительного утверждения". Регулирующие ор­ганы требуют снабжать товар информацией о том, что продукт является экспериментальным и должен пройти полную дальнейшую проверку. В то же время сообщается, что нет никаких причин запрещать этот продукт. Естественным следстви­ем такого информирования потенциальных потре­бителей может стать ситуация, когда частные ре­шения не совпадают с позицией правительства.

У проблемы маркировки товаров есть психоло­гический аспект. Речь идет о роли средств массовой информации в формировании потребительских предпочтений. Если пропаганда товара, произве­денного на основе биотехнологий, имеет широкий позитивный контекст, то маркировку, указываю­щую на биотехнологическое происхождение про­дукта, потребитель воспринимает с "положитель­ным утверждением". Обязательная маркировка товара в таком случае лишь закрепит уверен­ность потребителей в правдивости информации. Прошедшие в ряде западноевропейских стран акции протеста против продукции, содержащей в себе генетически модифицированные организмы, способствовали де-факто введению в 1998 г. в странах ЕС моратория на производство новых ви­дов ГМ-продукции. До его принятия для произ­водства чего-то нового с использованием биотех­нологий требовалось получить разрешение на каждом этапе работы - от лабораторного иссле­дования до продвижения на рынок. В противопо­ложность этому в США процедура получения разрешения значительно проще.

Требования маркировки также различны. В США, например, Управление по продовольствию и лекарствам вообще не считает ее обязательной, за исключением тех случаев, когда трансгенная культура существенно отличается от исходного образца. В странах ЕС, наоборот, требуется мар­кировка продуктов, добавок и ароматизаторов, содержащих 1% и более генетически измененно­го материала. В отдельных странах существуют дополнительные требования. Так, в Дании по­ставщики обязаны маркировать продукцию даже в том случае, когда существует лишь вероятность того, что продукция может содержать генетичес­ки модифицированные организмы (ГМО).

В Австралии и Новой Зеландии маркировка обязательна для всех продовольственных това­ров, содержащих ГМО..В Бразилии в 2000 г. был ограничен импорт генетически модифицирован­ных продуктов. Правительство Шри-Ланки пош­ло на крайние меры, запретив их импорт до окончательного выяснения влияния биотехнологий на экологию и безопасность продовольствия.

Объективная маркировка продуктов может оказаться весьма дорогостоящей. Недавние иссле­дования европейских ученых показывают, что полный контроль за движением ГМО в технологи­ческом цикле производства готовых товаров уве­личит издержки на 10-17%. Возникает вопрос: на кого лягут эти дополнительные издержки и спо­собны ли потенциальные выгоды перекрыть их?

Поскольку продукция, содержащая ГМО, нео­бязательно всегда существенно отличается от ис­ходного образца,  то производители не склонны будут маркировать свой товар как содержащий ГМО. Что же касается выгод от маркировки ГМ-продуктов, то их трудно достоверно оценить, поскольку не существует известных рисков, свя­занных с потреблением таких продуктов.

Альтернативный подход заключается в поощ­рении добровольной маркировки продукции так называемыми негативными этикетками, указы­вающими на то, что продукт содержит ГМО. По­мимо прочего это решит вопрос о пороге, до кото­рого продукт считается "не содержащим ГМО". Что касается отдельных продуктов питания, на­пример органических продуктов, то они в состоя­нии привлекать дополнительную ценовую пре­мию, достаточную, чтобы покрыть издержки со­хранения их идентичности и маркировки.

В условиях многообразия подходов к генети­чески модифицированным продуктам будущие торговые споры видятся весьма вероятными. Экологические и этические соображения, а так­же опасения, касающиеся безопасности продо­вольствия, получили такой широкий резонанс, что возникает объективная необходимость пере­говоров и обсуждения проблемы в многосторон­нем формате.

Появление генетически модифицированных продуктов в результате использования биотехно­логий поставило новые и существенные вопросы о правилах регулирования международной тор­говли. ВТО признает возможность применения к странам-членам мер, ограничивающих торговлю, если это необходимо для защиты здоровья людей, безопасности животных и растений, обществен­ной морали. Право страны устанавливать собст­венные правила в области экологии и безопасно­сти продовольствия на национальном уровне за­креплено в ст. ГАТТ-1994. Однако страны ВТО согласились не прибегать сверх необходи­мого к ограничивающим торговлю шагам. Более того, любые ограничительные меры должны со­ответствовать основным положениям ВТО - принципу недискриминации, национальному ре­жиму импорта при допуске на внутренний рынок поставщиков, транспарентности осуществления таможенных процедур.

В рамках ВТО собственно безопасность про­довольствия, я также безопасность здоровья жи­вотных и растений регулируют Соглашение о са­нитарных и фитосанитарных мерах (СФМ) и Со­глашение о технических барьерах в торговле (ТБТ). Они позволяют вводить торговые ограни­чения с целью защиты здоровья и жизни людей, животных и растений. Соглашение ТБТ регули­рует также применение технических мер, направ­ленных на защиту окружающей среды. СФМ, ре­гулирующее национальную политику в области рисков безопасности продовольствия, определяет условия, при которых страны могут самостоя­тельно устанавливать национальные стандарты такой безопасности даже в том случае, если они сдерживают импорт, а значит, действуют как не­тарифные барьеры. Стандарты безопасности считаются оправданными, если оценка риска про­водится с использованием международно признан­ных научных критериев. Страна может применять более высокие стандарты, нежели международ­ные, лишь в том случае, если такая необходимость подтверждена данными научных исследований по оценке риска.

Соглашение ТБТ направлено на то, чтобы, технические правила применялись с наименьши­ми негативными последствиями для торговли. Положения документа не требуют научного под­тверждения того или иного технического прави­ла. В случаях, когда такое подтверждение объек­тивно невозможно, ст. 5.7 Соглашения СФМ раз­решает странам-членам предпринимать меры предосторожности исходя из имеющейся и отно­сящейся к рассматриваемому вопросу информа­ции. Термин "меры предосторожности" как тако­вой в СФМ не употребляется, но в той же статье четко прописано, что "... в случаях, когда соот­ветствующие научные данные недостаточны, страна может временно принять санитарные и фитосанитарные меры, опираясь на доступную научную информацию... ". В то же время страны обязаны продолжать поиск дополнительной ин­формации с целью обеспечения большей объек­тивности в оценке рисков, связанных с продуктом или процессом производства.

При использовании принципа предосторожно­сти может оказаться весьма затруднительным оценить применяемую торговую меру - является ли она обоснованной, или же представляет форму скрытого протекционизма под действием "групп влияния" или иностранной конкуренции. Сущест­вующие многосторонние торговые соглашения регулируют взаимоотношения и устанавливают стандарты для товаров и для производственных процессов и методов, но лишь в том случае, если "те оказывают воздействие на характеристику и безопасность самого товара. В этой связи страна, запрещающая использование того или другого метода производства на основе генной инжене­рии, не может ограничивать импорт продукции, произведенной с использованием этого метода, лишь потому, что считает его неприемлемым с точки зрения собственных этических, экологиче­ских и других принципов.

ГАТТ-1994 запрещает членам Органи­зации принимать дискриминационные меры в от­ношении аналогичных товаров исходя из данных о стране происхождения. В ней, в частности, гово­рится, что в отношении "... продукции любой страны Организации, ввезенной на территорию любой другой страны, также входящей в Органи­зацию, не должен применяться менее благоприят­ный режим, чем тот, который действует в отно­шении аналогичной продукции национального производства. Это касается всех законов, правил и требований, влияющих на их внутреннюю тор­говлю, предложение к торговле, покупку, пере­возку, распределение или использование".

Дать однозначный ответ на вопрос о том, соот­ветствуют ли действующие правила, регулирую­щие использование биотехнологий, регламенту многосторонней системы ГАТТ/ВТО, достаточно сложно. Время покажет, имеются ли противоре­чия между действующими соглашениями и права­ми на ограничение торговли товарами, произве­денными на основе генной инженерии, которые за­креплены в других международных документах.

Сейчас можно с уверенностью сказать, что ВТО будет вовлечено в многочисленные торго­вые споры. Ключевым вопросом вокруг исполь­зования в сельскохозяйственном производстве биотехнологий будет определение термина "ана­логичная продукция", то есть будут ли генетичес­кие модификации или присутствие генетически модифицированных ингредиентов являться до­статочным признаком отличия от традиционной продукции. Понятно, что в рамках принципа эк­вивалентности, которого придерживаются США и Канада, правила импорта, принятые специально в отношении ГМ-продукции и предписывающие жесткое тестирование товара перед выпуском на рынок, будут восприниматься как дискриминаци­онные. Согласно принципу предосторожности которого придерживается ЕС, ГМ-продукты явно не считаются традиционными, поэтому вряд ли смогут попасть под определение "аналогичных продуктов".

Торговый спор может возникнуть и вокруг во­проса о том, направлено ли законодательство на регулирование процесса генетических модифика­ций или собственно генетически модифицирован­ных продуктов. Разумеется, сторонники биотех­нологий будут утверждать, что традиционные и ГМ-продукты в значительной степени эквива­лентны, а регулирование продукта и процесса яв­ляется нарушением ст. ГАТТ-1994. Можно с уверенностью предположить, что возникнут про­блемы и с законодательством о маркировке. Мар­кировка продукции, участвующей в международ­ной торговле, регулируется Соглашением ТБТ, за исключением случаев, когда она призвана обеспечить безопасность продовольствия. В этом случае регулирование должно учитывать нормы Соглашения СФМ, в ст. 2.2 которого сказано, что техническое регулирование не должно ограничивать торговлю более, чем это необходимо для вы­полнения законных целей .

Маркировка ГМ-продуктов оправданна, по­скольку потенциальные потребители должны иметь необходимую информацию, ибо у многих существуют этические, экологические и религи­озные причины не употреблять генетически мо­дифицированные продукты питания. Споры от­носительно маркировки могут возобновиться и в отношении того, какой тип этикетки необходимо использовать, чтобы довести информацию до по­требителей. Другими словами, существует веро­ятность противостояния между обязательной маркировкой, содержащей позитивную информа­цию о продуктах, произведенных с использовани­ем биотехнологий, и этикеткой, содержащей от­рицательную информацию о содержании в про­дукте ГМО.