http://www.geomatica.kiev.ua/training/Legislation/chapter104.html

Огляд концепції створення системи реєстрації прав на нерухомість в Україні

М.Черемшинський, Укргеодезкартографія, Група експертів Кабінету Міністрів України

Вступ
Концепція створення і впровадження Національної системи реєстрації прав на нерухомість розроблена групою експертів що складається з представників різних міністерств і відомств України за дорученням Робочої групи Кабінету Міністрів України створеної в квітні 1996 р. рішенням Кабінету Міністрів. Концепція розглянута зацікавленими міністерствами і відомствами, які внесли ряд зауважень і пропозицій. В березні 1997 р. Концепцію розглянуто та, в основному, схвалено на засіданні Робочої групи а в квітні того ж року на засіданні Комісії з питань аграрної політики та земельної реформи при Президенті України. Концепція є цілісною системою обгрунтувань та пропозицій щодо створення та впровадження системи реєстрації, яка розроблена групою експертів (представників міністерств і відомств) на доручення Робочої групи Кабінету Міністрів України, виходячи з аналізу реєстраційних систем, що функціонують в країнах з розвинутою ринковою економікою та потреб у створенні такої системи в Україні. Впровадження реєстрації прав на нерухомість розглядається у Концепції як невід’ємна умова реалізації передбачених Конституцією України гарантій прав власності, забезпечення розвитку ринкової економіки, інформаційної підтримки оподаткування нерухомого майна. Концепція виходить з того, що земельна ділянка, будівлі і споруди на ній повинні розглядатись як нерозривний майновий комплекс, і процедури реєстрації прав на нерухомість на них мають бути єдиними. Правові аспекти майнових відносин при цьому є домінуючими.

Необхідність впровадження в Україні Системи реєстрації

1. Прийняття нової Конституції України, радикальні перетворення, які відбуваються в суспільстві, зокрема, реформування відносин власності щодо нерухомості, зумовлюють необхідність створення адекватних засобів управління нерухомим майном. Серед них важливе місце займає реєстрація прав на нерухомість, яка повинна створювати гарантії надійності цих прав, сприяти інвестиційній активності, розвитку ринку нерухомості та підтримці системи оподаткування.
2. Як показує досвід країн з розвинутою ринковою економікою, для вирішення цих питань створені і функціонують різноманітні системи реєстрації. Найбільшого поширення набули системи реєстрації документів та реєстрації прав на нерухомість.
3. Аналіз свідчить, що найбільш ефективними є системи “реєстрації прав” на нерухомість, в яких, на відміну від систем “реєстрації документів”, реєструється як факт самої цивільно-правової угоди щодо нерухомості, так і всі обмеження та обтяження права власності. Держава гарантує достовірність та надійність зареєстрованих прав.

Загальні риси систем реєстрації прав на нерухомість, які існують в різних країнах світу:

• Система діє на основі законодавства, в якому детально опрацьовані і закріплені процедури реєстрації.
• Система є державною, централізованою, з делегуванням функцій реєстрації на місця.
• Реєстраційні органи виконують тільки функції реєстрації та несуть відповідальність за достовірність даних і не мають ніяких розпорядчих функцій чи повноважень відносно нерухомості.
• Інформація в Системі складається з картографічної та документальної (текстової) частин.
• В більшості систем підтримуються єдині стандарти обміну даними.
• Реєстрація здійснюється на засадах самофінансування, модернізація систем - при підтримці держави.
• Системи постійно модернізуються і розвиваються з урахуванням зміни економічної ситуації та появою нових технологій. З початку 80-х років в Європі проходить “кадастрова” реформа, пов’язана із застосуванням нових технологій та комп’ютеризацією реєстрів.
• Реєстри є відкритими для публічного доступу (хоча в деяких країнах недоступна інформація про вартість та заставу).

Невідповідність існуючого в Україні механізму реєстрації потребам ринку нерухомості

1. Існуючий механізм реєстрації правоустановлюючих документів, який реально діє в Україні і є певним аналогом системи “реєстрації документів”, не відповідає потребам ринкової економіки і в найближчому майбутньому не забезпечуватиме зростаючих потреб ринку нерухомості. Необов’язковість реєстрації правоустановлюючих документів на нерухомість призвела до того, що не всі об’єкти нерухомості зареєстровані, наслідком цього є укриття доходів, несплата податків та різні протиправні дії. При реєстрації правоустановлюючих документів не реєструються обмеження (сервітути) та обтяження, іпотека та інші права третіх осіб щодо об’єктів нерухомості.
2. Відсутня законодавча гарантія щодо компенсації фізичним та юридичним особам за шкоду, що завдана в результаті дій або бездіяльності органів, які здійснюють реєстрацію документів.
3. Складною є процедури набуття права власності на нерухомість та реєстрації правоустановлюючих документів.
4. Реєстрація не гарантує безпеки трансакцій. Недостатня захищеність прав власників і третіх осіб призводить до зниження активності на ринку нерухомості та надходжень коштів до бюджету.
5. Складною є також процедура захисту порушених прав чи законних інтересів фізичних та юридичних осіб у судовому порядку.
6. Ряд приватних компаній що діють на ринку нерухомості створюють свої власні реєстри трансакцій та заборон на відчуження майна, що свідчить про недостатнє забезпечення ринку існуючими системами.

Вищенаведене свідчить про необхідність створення державної Системи реєстрації. Перевагами створення і впровадження Системи реєстрації є:

• Офіційне встановлення та підтримка гарантій прав на нерухомість і їх надійний захист.
• Підтримка оподаткування нерухомого майна є підвищення ефективності податкової політики.
• Безпека кредитів та інвестицій.
• Скорочення кількості та більш ефективне розв’язання майнових спорів.
• Вдосконалення системи передачі прав власності на нерухомість.
• Стимулювання ринку нерухомості.
• Прискорення економічних, в тому числі і земельної, реформ.
• Підтримка планування населених пунктів та розвитку їх інфраструктури.
• Моніторинг ринку нерухомості тощо.

Впровадження Системи реєстрації прав створить, передусім, належні умови для функціонування в Україні цивілізованого ринку нерухомості, вдосконалення системи оподаткування, матиме позитивний вплив на приватизаційні процеси та сприятиме інтеграції в європейську правову систему.
Основні принципи створення і функціонування Національної системи реєстрації прав на нерухомість
1. Національна система реєстрації прав на нерухомість передбачає обов’язкову реєстрацію:

• права власності на об’єкт нерухомості (земельну ділянку, будівлю, споруду та їх частини);
• всіх обтяжень права власності на нерухомість (іпотеки, оренди, сервітутів, та інші);
• всіх обмежень прав власності на нерухомість (заборон відчуження нерухомості, накладань арешту на нерухомість та інші);
• інших прав згідно з чинним законодавством.

2. Система реєстрації орієнтована на:

• поліпшення інформаційної підтримки прийняття рішень щодо нерухомості, зокрема, створення бази даних про нерухомість для інтегрованого використання інформації в цілях оподаткування, комплексного управління розвитком територій, яке буде базуватись на більш ефективному використанні коштів, тощо;
• створення механізмів реєстрації, які будуть користуватись довірою у людей та забезпечать надійність ринку нерухомості;
• полегшення доступу до інформації, яка потрібна для вирішення питань пов’язаних з нерухомістю;
• забезпечення сумісності та можливості спільного використання інформації, що зберігається в Системі реєстрації, всіма можливими користувачами шляхом впровадження єдиних ідентифікаційних кодів, стандартів обміну даними і використання сучасних інформаційних технологій;
• створення нових робочих місць.

3. Створення та впровадження в Україні Системи реєстрації базується на таких принципах:

• Необхідна законодавча, правова і процесуальна основа для юридичної реєстрації, яка забезпечить стабільність та захист прав на нерухомість.
• Повинна існувати єдина Система реєстрації прав на землю, будівлі та іншу нерухомість.
• Реєстраційний орган та Система реєстрації повинні бути державними, а процедура реєстрації однаковою (єдиною) по всій Україні.
• Процес державної реєстрації прав на нерухомість організовується таким чином, що при цьому гарантуються достовірність і надійність зареєстрованого права на нерухомість і підтверджується відсутність інших офіційно оформлених прав на цю нерухомість.
• Законодавство забезпечує захист всіх зареєстрованих прав на нерухомість.

Законодавчо передбачається, що:

• незареєстровані у Системі реєстрації права не гарантуються державою;
• відмова в державній реєстрації можлива лише на підставах, визначених законом;
• заява на реєстрацію повинна розглядатись у встановлений термін;
• за порушення прав фізичних і юридичних осіб при державній реєстрації, посадові особи органів реєстрації несуть відповідну цивільну, адміністративну та кримінальну відповідальність, а нанесені збитки відшкодовуються із спеціального компенсаційного фонду і таке інше.

Технічні засоби забезпечення гарантій зареєстрованих прав на нерухомість передбачають:

• забезпечення єдиних стандартів обміну інформації;
• створення єдиного банку даних про реєстрацію прав на нерухомість та пов’язаних з нею обмежень або обтяжень;
• створення системи захисту інформації;
• створення архіву копій документів, що знаходяться в реєстраційному органі;
• встановлення єдиних форм та процедур реєстрації і таке інше.

6. Система повинна забезпечувати можливість для всіх осіб легкого пошуку і отримання інформації (довідки) про права на нерухомість, які їх цікавлять.
7. Доступ до інформації реєстру про права на нерухомість повинен бути повним та зручним і здійснюватись в порядку, встановленому законодавством.

• реєстр повинен бути організований таким чином, щоб Система реєстрації забезпечувала швидкий пошук реєстраційних записів та номерів відповідних тек за ідентифікаційним (кадастровим) номером об’єкту нерухомості, адресою об’єкту нерухомості (можливо іншими параметрами);
• інформація про зареєстровану нерухомість надається власникам, користувачам та третім особам тільки по конкретному об’єкту ( групі об’єктів) нерухомості, за виключенням випадків, коли користувачами є правоохоронні, судові чи податкові органи;
• інформація надається у вигляді витягу із реєстру, в якому вказується найменування об’єкту нерухомості, його ідентифікаційний (кадастровий) номер, площа (розмір долі), адреса, найменування власника, вид зареєстрованого права, встановлені обтяження та обмеження тощо;
• інформація надається за плату; порядок встановлення плати за надання інформації та перелік органів, яким інформація надається безкоштовно, визначається в законодавчому порядку.

8. Процедура передачі прав на нерухомість та їх реєстрація повинні бути спрощені.
9. Процедури реєстрації повинні бути гнучкими до змін в законодавстві і технологіях.
10.Функціонування Системи реєстрації повинно базуватись на принципах самофінансування.
11. Система реєстрації повинна забезпечити збереження інформації про судові рішення та нотаріальні дії щодо обмеження відчуження нерухомості.
12. Система реєстрації повинна забезпечити використання, в розумних межах, вже існуючої інформації.
13. Об’єкти нерухомості, які підлягають реєстрації в системі, повинні бути просторово визначені у прийнятій для країни системі координат.

Органи реєстрації не повинні мати розпорядчих чи інших повноважень щодо нерухомого майна.

Законодавче забезпечення Національної системи реєстрації прав на нерухомість

1. Для впровадження і функціонування Системи реєстрації прав на нерухоме майно потрібна чітка, надійна та добре відрегульована законодавча база, яка забезпечуватиме стабільність і надійний захист прав на нерухоме майно та гарантії такого захисту з боку держави.
2. Основним Законом, який гарантує забезпечення захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, рівність їх перед законом, є Конституція України, якою встановлені також форми прав на нерухоме майно (ст. ст. 13, 14, 41, 55-57).
3. Питання прав власності на нерухоме майно регулюються такими чинними законодавчими актами:

• кодексами України - Цивільним, Цивільним процесуальним, Про адміністративні правопорушення, Кримінальним, Земельним, Арбітражним, Житловим, Про надра, Лісовим, Водним, Про шлюб та сім’ю;
• законами України - “Про власність”, “Про форми власності на землю”, “Про нотаріат”, “Про інвестиційну діяльність”, “Про заставу”, “Про страхування”, “Про охорону та використання пам’яток історії та культури”, “Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)”, “Про банкрутство”, “Про колективне сільськогосподарське підприємство”, “Про селянське (фермерське) господарство”, “Про систему оподаткування”, “Про прокуратуру”, “Про арбітражний суд”, “Про приватизацію державного житлового фонду”, “Про приватизацію майна державних підприємств”, “Про правовий режим території, що зазнала забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи” і таке інше.
• Захист і охорона прав власності на нерухоме майно регулюється, крім Конституції, також і Цивільним, Цивільним процесуальним, Кримінальним кодексами, кодексом Про адміністративні правопорушення, законами “Про власність”, “Про нотаріат” і інші.
• Права і обов’язки власників нерухомого майна, зобов’язальне право, спадкове право, нотаріальне посвідчення угод регулюються Цивільним кодексом, Законом “Про нотаріат”.
• Забезпечення позову регулюється Цивільним та Арбітражним процесуальними кодексами.
• Накладання та зняття заборони на відчуження майна регулюється Цивільним процесуальним кодексом та Законом “Про нотаріат”.

4. Окремі питання, які не врегульовані чинним законодавством:

• поняття нерухомого майна;
• право обмеженого користування чужим майном (сервітути);
• право власника надавати земельну ділянку або її частину у користування юридичним або фізичним особам для будівництва (суперфіцій);
• довгострокове, відчужуване і таке, що успадковується, право користування чужою землею з метою сільськогосподарського виробництва (емфітевзис);
• вилучення у власника майна у випадках стихійного лиха в інтересах суспільства за рішенням органів державної влади з виплатою йому вартості цього майна (реквізиція);
• реєстрація прав власності громадян України, нерухоме майно яких знаходиться за кордоном;
• реєстрація прав власності іноземних громадян та осіб без громадянства, майно яких знаходиться в Україні;
• реєстрація прав на все нерухоме майно в єдиній державній реєстраційній системі;
• впровадження державної системи реєстрації прав на нерухоме майно.

5. Виходячи з цього, необхідно прийняти закон про державну реєстрацію прав на нерухоме майно. В цьому законі потрібно встановити норми, що регулюватимуть такі питання:

• поняття Системи реєстрації, її функції та структура;
• визначення органу, який буде здійснювати реєстрацію прав на нерухоме майно (його права, обов’язки, статус, підпорядкованість);
• процедура державної реєстрації прав на нерухомість, з визначенням особливості здійснення реєстрації прав іноземних громадян та осіб без громадянства, майно яких знаходиться в Україні, а також прав громадян України, нерухоме майно яких знаходиться за кордоном;
• структура реєстраційних даних та джерела їх надходження;
• документи, що підтверджують право на нерухоме майно;
• створення банку даних та архіву Системи реєстрації;
• обов’язковість та строки реєстрації прав на нерухоме майно;
• законність і охорона зареєстрованих прав, наслідки невнесення в Систему реєстрації;
• гарантії з боку держави щодо захисту зареєстрованих прав на нерухомість;
• створення страхового фонду для відшкодування шкоди тим фізичним та юридичним особам, яким її завдано незаконними діями посадових осіб Системи реєстрації;
• вирішення питання матеріально-технічного, фінансового та кадрового забезпечення органів Системи реєстрації;
• взаємодія між органами, які в тій чи іншій мірі причетні до Системи реєстрації, їх обов’язки по наданню необхідної для Системи інформації;
• інформування населення через засоби масової інформації про Систему реєстрації та обов’язковість закріплення в ній прав на нерухоме майно;
• оскарження дій посадових осіб Системи реєстрації;
• вирішення спорів, що виникатимуть в результаті реєстрації прав на нерухоме майно.

Для впровадження і стабільного функціонування Системи реєстрації, необхідно також вирішити ті питання, які чинним законодавством взагалі не врегульовані, але мають до неї певне відношення. В першу чергу потрібно прийняти:

• Закон про внесення змін і доповнень до чинних кодексів та законів, з метою приведення їх у відповідність до Закону про Систему реєстрації, або визнання їх такими, що втратили чинність;
• Закон про податок на нерухоме майно;
• Закон про оренду нерухомого майна;
• Закон про іпотеку нерухомого майна і інші.

Структура та функції Національної системи реєстрації прав на нерухомість Національна система реєстрації прав на нерухомість матиме ієрархічну структуру і її функціонування вимагає створення органів державної реєстрації на трьох рівнях:

• на державному - Центральний орган управління Системою реєстрації;
• на регіональному - регіональні органи управління Системи реєстрації в Автономній Республіці Крим, обласних центрах України;
• на місцевому (базовому) - місцеві органи державної реєстрації прав на нерухомість в межах реєстраційного округу.

Центральний орган управління, здійснює:

• реалізацію державної політики щодо забезпечення повноти гарантій держави відносно зареєстрованих прав з метою вдосконалення регулювання майнових відносин;
• підготовку пропозицій щодо законодавчого та нормативно-методичного забезпечення функціонування та вдосконалення Системи реєстрації (підготовка проектів нових і змін та доповнень до діючих законодавчих актів, пов`язаних з реєстрацією нерухомості, розробка та затвердження типових положень про регіональні та місцеві органи Системи реєстрації, методичних рекомендацій, інструкцій щодо механізму реєстрації прав);
• визначення стратегії розвитку та вдосконалення Системи реєстрації;
• взаємодія з міністерствами і відомствами з питань, пов`язаних з реєстрацією прав на нерухомість тощо;

Регіональні органи управління (надалі РОУ):

• формування місцевих органів державної реєстрації і підготовка пропозицій щодо удосконалення їх роботи;
• контроль за роботою місцевих органів державної реєстрації і підготовка пропозицій щодо удосконалення їх роботи;
• координація методичного, картографічного та програмно-технічного забезпечення функціонування місцевих органів державної реєстрації;
• взаємодія з місцевими органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з питань, пов`язаних з реєстрацією прав на нерухомість.

При визначенні структури Системи реєстрації принципово важливим є те, що більшість функцій реєстрації прав на нерухомість має реалізуватись на місцевому рівні. На цьому рівні здійснюватимуться операції з реєстрації прав на нерухомість, відбуватимуться безпосередні контакти з власниками нерухомості та іншими споживачами системи, накопичуватиметься основний масив інформації щодо нерухомості та прав власності на неї.

Рис. 1. Обмін інформацією в реєстраційній системі

На місцевому рівні буде зосереджена майже вся матеріально-технічна база та основний персонал Системи реєстрації. Побудова Системи реєстрації на місцевому рівні має здійснюватись за територіальним принципом: залежно від характеру використання нерухомості та очікуваної активності ринку нерухомого майна, території проділятимуться на реєстраційні округи з урахуванням існуючого адміністративно-територіального устрою. У кожному окрузі реєстрація прав власності здійснюватиметься відповідним місцевим органом державної реєстрації. Доцільна кількість округів визначатиметься у процесі створення Системи.

Місцевий орган державної реєстрації:

• приймає заяви та документи для реєстрації, перевіряє подані документи і в разі їх невідповідності встановленим вимогам відмовляє в реєстрації та повертають документи заявнику;
• реєструє обмежувальні та обтяжувальні права на об`єкт нерухомості та вносить відповідну інформаціюю до реєстру;
• видає сертифікат про реєстрацію прав на об`єкт нерухомості;
• забезпечує захист і зберігання інформації щодо зареєстрованих об`єктів нерухомості;
• на підставі заяв та відповідних документів скасовує записи в реєстрі та вносить зміни до відомостей про власників, про права третіх осіб і техніко-економічні характеристики об`єктів нерухомості;
• надає інформаційні і консультаціно-інформаційні послуги та одержує плату за них за встановленими державою тарифами;
• проводить роботи по виявленню об`єктів нерухомості. права на які не зареєстровані;
• на запит відповідних органів готує документи, необхідні для розгляду судових справ та відшкодування збитків тощо;

Порядок впровадження в Україні Національної Системи реєстрації прав на нерухомість
Створення і впровадження Системи реєстрації здійснюватиметься в Україні у відповідності з положеннями Закону “Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно”. Створення Системи реєстрації включає формування її законодавчої, нормативно-методичної та інституційної бази. Першочергові потреби держави в інформації про нерухомість для цілей оподаткування нерухомого майна можуть бути задоволені шляхом використання існуючих органів реєстрації (у місцевих радах, системі Держкомзему, Держжитлокомунгоспу та Фонду держмайна. Таким чином забезпечуватиметься резерв часу для створення Системи реєстрації, а також спадкоємність процесу реєстрації. Надалі із створенням Системи реєстрації вказані функції прокладатимуться виключно на неї. Розвиток Системи реєстрації триватиме після її створення як процес накопичення первинної інформації про нерухомість за стандартами Системи реєстрації та включення реєстрації на засадах самофінансування до усього комплексу регулювання майнових відносин.
Створення і впровадження Системи реєстрації пропонується здійснювати у такій послідовності:

1. Прийняття Закону “Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно”.
2. Створення Центрального органу системи реєстрації (Комітет, Національне агентство тощо). В стислі строки Центральним органом здійснюються підготовчі заходи щодо створення Системи реєстрації.
3. Прийняття рішення Уряду про початок створення Системи реєстрації та про формування відповідних органів на регіональному та місцевому рівнях.
На період до початку функціонування створених місцевих органів державної реєстрації прав на нерухомість продовжується діяльність в існуючих органах по реєстрації правоустановлюючих документів - для виключення можливостей гальмування майнових транзакцій та інвестицій у розвиток територій. Вказана діяльність припиняється в порядку, передбаченому законодавством.
4. Широке інформування громадськості через пресу, радіо і телебачення про первинну державну реєстрацію нерухомого майна в Системі реєстрації та про наслідки ухилення від реєстрації.
5. Здійснення первинної реєстрації в Системі за зверненнями власників нерухомого майна. В разі необхідності, органи реєстрації діють ініціативно по виявленню незареєстрованих об’єктів нерухомості, прагнучи досягти повноти реєстрації по округах.
6. Створення Системи реєстрації завершується після того, як буде розгорнуто функціонування її органів на всіх рівнях.
7. З розгортанням ринку нерухомості діяльність органів реєстрації стає самоокупною, а Система реєстрації - невід’ємним елементом національної економіки.

Заключні положення Ця лекція підготовлена спеціально для слухачів курсів-семінару і є довільним скороченим викладом Концепцію створення і впровадження Національної системи реєстрації прав на нерухомість розробленої групою експертів, членом якої є автор цієї лекції. Метою лекції було надати слухачам загальну інформацію про основні принципи системи, тому в лекцію не включені положення Пропозицій по впровадженню системи реєстрації розроблених в 1997 р., не розглядаються питання структури реєстру, порядку реєстрації тощо. Ці питання розглядаються в інших лекціях.

Література

1. Концепція створення Національної системи реєстрації прав на нерухомість. Група експертів.