ДО ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ МЕТОДОЛОГІЧНИХ ОСНОВ ОНОВЛЕННЯ ГЕНЕРАЛЬНИХ ПЛАНІВ МІСТ

Нині зростає інтерес влади до проблем .містобудування, з'являється усвідомлення важливості містобудівної документації для ефективного управління містами. Ініціатива, якою упродовж останнього десятиліття в містах володіли землевпорядники, поступово переходить до урбаністів. Вийшовши за доцільні межі своєї компетентності, яка полягає в обліку землі, та розглядаючи територію міста як первинний сировинний ресурс для продажу, земельні служби створили проблемні ситуації в містах України.

На ці зміни вказують розробки Генеральної схеми планування території України, схем планування адміністративних областей, концепцій та генеральних планів міст, регіональних та місцевих правил забудови тощо. Центральним документом в цьому переліку є генеральний план міста — як його своєрідний паспорт, що робить легітимною інвестиційно-містобудівну діяльність та поліпшує управління містами. Цьому документові передує розробка концепції.

Проте тут немає одностайності. Є спеціалісти, які ще й досі вважають розробку генплану передчасною, оскільки нестабілізовані соціально-економічні умови та відносини власності, зокрема не відбулось розмежування між державною та комунальною землею. Інші вважають за доцільне відмовитись від регульованого розвитку міст, покладаючись на продуктивність саморозвитку та ринкових механізмів. Ще інші вважають, що для ефективного розвитку та управління містом можна скористатись простішими проектними матеріалами, зокрема схемами землекористувань. Але в цілому вже відбувся перелом у свідомості влади, котра усвідомила важливість і первинність генерального плану як стратегічного документа гармонійного розвитку та ефективного управління містом.

Нові умови вимагають змін у всіх складових містобудівного процесу - зміни ідеології, методології та принципів розвитку міста; вдосконалення методик передпроектного аналізу та методів прийняття рішень; оновлення механізмів реалізації генпланів тощо.

Метою статті є системно проаналізувати концепцію генплану Львова (розробка Інституту МІСТОПРОЕКТ, Львів, 2003 р.) та дати пропозиції щодо її вдосконалення, що можуть прислужитися авторам для подальшої роботи над генпланом та місцевими правилами забудови. Свої зауваження та пропозиції викладемо у вигляді коротких тез:

1. У розробці збережено старе трактування генплану та його концепції. Нез'ясованість вихідних засад розробки концепції генплану обумовлює різнорідне трактування цього документа від трактування концепції як політичного документа до сприйняття його як вузькоспеціалізованого документа, що даватиме відповіді лише на територіальні питання.

Відзначимо, що трактування генплану міста еволюціонує від покоління до покоління генпланів. Якщо в генпланах післявоєнного періоду пріоритетними вважалися архітектурно-композиційні задачі, то генплани кінця 60-х - початку 70-х років орієнтувались на інші цілі і вирішували ширші завдання - територіальної фіксації планів соціально-економічного розвитку міст. Г Й. Фільваров умовно розподіляє історію сучасного містобудування на два періоди: "Спочатку містобудування пристосовувалось до умов індустріального світу, а тепер, в постіндустріальний період, вирішує завдання адаптації до суспільства", — характеризує перший як нормативний, а другий — оптимізаційний.

У радянський період міста розглядались як об'єкти планового розвитку, що виконують функції центрів промисловості та центрів обслуговування населення. Було важливо і досить просто уточнити плановані економічні перспективи на проектований період (техніко-єкономічне обґрунтування генплану). Відповідним був і алгоритм розробки генплану: визначити народногосподарські І перспективи — здійснити демографічний прогноз - згідно з цим розрахувати потреби в територіях, об'єктах і спорудах — з врахуванням існуючих обмежень здійснити проекцію цих планів та потреб на територію та визначити місця розташування нових функцій розвитку міста, виявлення засад формування міста майбутнього, а не ліпше вирішення вузько прагматичних питань розміщення нового будівництва та розвитку інфраструктури. Необхідні цілісна ( теоретична платформа розвитку міста як гіперсистеми, а не набір фрагментарних проектних пропозицій, як це має місце в запропонованій авторами концепції генплану Львова.

Нині набула популярності розробка стратегій соціально-економічного розвитку міст, яка інколи ототожнюється з концепцією генплану. Запозичена у США та адаптована до наших умов методика розробки цих документів ґрунтується на баченні бажаного майбутнього територіальною громадою. Як показує аналіз, ці стратегії є декларативними і пов'язуються з футуристичними очікуваннями та мріями мешканців мати здорове, красиве і багате місто. Зацикленість на пошуку місії та мети, опрощений SWOT-аналіз не дозволяють зосередитись на концептуальних питаннях, здійснити фахові перєдпроектні дослідження та системне діагностування стану, визначити реальні задачі, шляхи та засоби їх вирішення. Існуючі підходи розробки стратегій розвитку міст запозичені з практики західних країн і мало придатні для кризового стану, в якому перебувають вітчизняні міста.

Концепція генерального плану — якісно інший документ. Вона має бути орієнтована на: 1) визначення напрямів, пріоритетів та засобів розвитку міста; 2) окреслення основних принципів розвитку," 3) визначення макрохарактеристик міста на перспективу. Так, Напрям розвитку - це підвищення соціально-еколого-економічної ефективності міста шляхом усунення існуючих суперечностей, досягнення сумісності між елементами в системі та системи з надсистемою. Він передбачає мінімізацію затрат часу та шкідливих наслідків, а також максималізацію корисності системи.

До основних макрохарактеристик міста варто віднести показники корисності, затрат шкідливих наслідків та ефективності функціонування. З них виділяються такі просторові макрохарактеристики: межі системи; структура (внутрісистемні зв'язки); характер зв’язків "вхід - вихід"; особливості функціонування; ступінь організованості; особливості "життєвого циклу" системи та ін.

2. Постановка задач на розробку концепції розглядається як проміжний і маловажливий етап. Правильна постановка задачі - вирішальна умова її успішного вирішення. Містобудівні задачі є нестрогими, але теоретичне осмислення і окреслення алгоритму їх розв'язку є необхідною умовою для розробки концепції розвитку міста, а також для того, щоб цілеспрямовано вести передпроектні та інші дослідження.

В результаті виконано великий обсяг робіт, що не має відношення до розробки, а потрібні дослідження ігноруються. В цілому щодо задач концєпції генплану, то виділяються завдання, які мають різний алгоритм вирішення, зокрема:

- оптимізації відносин і зв'язків в системі та з надсистемою (комунікаційні задачі);

- заміни та розміщення нових елементів в системі (задачі розміщення);

-оптимізації співвідношень зон різного функціонального змісту (площинні задачі);

- композиційні, що пов'язуються з гармонізацією системи як цілісності.

3. Сьогоднішні міста перебувають у кризі, тому основним стає проблемнім підхід і завдання ідентифікації проблем міста (виявлення проблем - їх ранжування - встановлення взаємозв'язків між ними - причинно-наслідковий аналіз їх появи) для того, щоб сконцентрувати зусилля не на наслідках, а на причинах. Загалом у містобудуванні (як у науці, так і на практиці) відійшов типологічний підхід, коли розглядались окремі типи об'єктів і давались рекомендації для їх поліпшення. На жаль, у концепції збережено цей підхід, коли визначаються перспективи окремих зон - житлової, промислової, центру, рекреації, транспорту тощо. Варто змістити акцент на проблеми міста, шляхи та засоби їх вирішення.

Проблеми міста слід розглядати на широкому соціально-економічному та політичному тлі. Перша група проблем концентрується навколо несинхронізованості в часі інтересів та пріоритетів влади, громади та інвестора. Влада мислить масштабами своєї каденції, інвестор — має короткоперспективне бачення, громада теж не здатна мислити на віддалену перспективу. Друга група проблем концентрується навколо несинхронізованості законодавчого поля, коли ігноруються фундаментальні закони розвитку міста під впливом місцевих законодавчих актів та кон'юнктурних інтересів.

Проблеми міст можна умовно розділити на такі, що породжені часом (вікові); отримані у спадок (спадкові); ті, що виникли в результаті непродуманих реформ і дій спеціалістів, мешканців та влади (від неправильного функціонування), а також такі, що склались під впливом незалежних зовнішніх чинників (інфіковані).

До основних проблем середовища Львова слід віднести проблему меж і територіального розвитку; транспортну; проблему переосвоєння і підвищення ефективності використання промислових та спеціальних територій; збереження історичного середовища; застарілості і нераціональності інженерних мереж; геологічних умов (карсти, слабкі грунти); проблему районів індивідуальної забудови; муніципального (соціального) житла, садів і дач; самовільного та незавершеного будівництва; червоних ліній.

У запропонованій концепції автори задекларували проблеми міста, проте не здійснили їх системний аналіз. Його варто продовжити, довівши до створення Проблемного каталогу міста.

На думку автора, більшість проблем міста породжені його над-компактністю. На території, що трохи більша 150 км2, проживає майже 750 тис. мешканців. Для прикладу, в територіально рівновеликих до Львова Чернівцях проживає лише 250 тис. чол. Компактні та некомпактні системи мають певні переваги та недоліки. Проте не можна доводити організм міста до стану територіальної Дистрофії. Як наслідок - відбулося загострення конфліктів в системі землекористування; погіршилась структура використання території та екологічна ситуація, ускладнилась транспортна ситуація, зрострились проблеми будівельного бізнесу тощо.

Для задач містобудування та ефективного управління містом важливо встановити нові організаційно-правові та економічні "відносини міста і передмість. Зараз місто виходить на прилеглі території лише з непривабливими проектами вилучення території для потреб тощо, а розширення межі міста пов'язує із залученням нових надходжень в міський бюджет як плату за землю. Доцільно знайти нову форму цих відносин та поділитись вигодами з приміськими територіями, наприклад, коли місто вирішує проблему в новому будівництві житла для своїх мешканців, а приміські райони отримують додаткові платежі у свій бюджет, оскільки земля залишається власністю сільських рад (тут реєструються будівельні організації). В умовах, коли в Україні відмінені вимога прописки за місцем проживання, такі можливості розширюються.

Причинно-наслідковий аналіз проблем міста дозволяє зрозуміти не лише причини виникнення, але і внутрішню суть проблем. Так, проблема транспорту, яка є особливо актуальною для Львова, полягає насамперед не в потребі реформування системи громадського транспорту, а в необхідності реформування і розширення вуличної мережі. Для компактних систем саме в цьому полягає їх суть, в той час, як для некомпактних вирішальною є проблема ефективних зв'язків між окремими зонами та елементами системи.

4. Вимагають вдосконалення методики передпроектного аналізу. Передпроектний аналіз має скеровуватись на:

- діагностування стану, виявлення вузьких місць і втрат в системі;

- оцінку потенціалу розвитку міста та ефективності його використання;

- пошук шляхів підвищення ефективності використання просторового потенціалу міста.

Те, що зроблено в концепції, - це зовнішній огляд і опис системи. Слід змінити методологію аналізу на основі системного підходу, використовуючи методи багатокритеріального аналізу та суттєво вдосконалити конкретні методики (оцінки ефективності, виявлення втрат, оцінки потенціалу, оцінки зв'язності, виявлення меж окремих підсистем, виявлення оптимальних розмірів окремих елементів тощо).

Варто розрізняти загальнообов'язковий та спеціальний аналізи. Загальнообов'язковий включає аналіз соціально-економічних характеристик, природно-ландшафтних та містобудівних умов. У концепції він виконаний досить фахово, в тому числі і з використанням досліджень, виконаних різними установами в попередні роки. Спеціальний аналіз залежить від прогнозованих проблем та мети розвитку міста. Для умов кризового стану та з метою підвищення інвестиційної привабливості Львова є потреба спеціального аналізу економічного стану. Тут особливу увагу слід приділити вивченню:

- динаміки структурної перебудови економіки міста;

- динаміки конкурентоспроможності окремих сфер;

- змін за видами діяльності;

- динаміки інвестицій та інвестиційної привабливості видів економічної діяльності;

- причин інвестиційної непривабливості Львова.

Особливого аналізу в сьогоднішніх умовах вимагають нематеріальні активи міста, які зосереджені в його людському, історичному та функціональному вимірах. Необхідно розробити методику та здійснити оцінку ефективності використання міських земель та функціонування окремих систем міста. Наприклад, оцінка ефективності аеропорту Львова (що дає на сьогодні цей об'єкт і які проблеми створює для міста, виступаючи обмеженням для розвитку Львова в південно-західному напрямку та вилучаючи значні ресурси землі з їх ефективного використання).

В цілому Львів можна віднести до категорії міст-банкрутів. Це вимагає інших підходів до розробки концепції генплану, зокрема пошуку шляхів антикризової реструктуризації функцій міста та санації (оздоровлення) його окремих елементів і зон.

В концепції не систематизована інформаційна база міста. Постає питання про кількість і суть інформації. Слід використовувати принцип необхідної і достатньої її кількості, тематичного підбору під певні задачі та ієрархічного представлення, а не принципним більше інформації, тим краще для прийняття рішень. Добрим в представленій концепції є розробка проектних матеріалів на основі електронної карти міста.

5. В умовах кризового стану міст зростає роль наукового обґрунтування проектних рішень. Інститутом регіональних досліджень НАН України для концепції виконані наукові обґрунтування, і стосуються вони двох питань - визначення демографічного прогнозу; окреслення промислових пріоритетів розвитку Львова. Виконані і фрагментарні соціологічні дослідження Національним університетом „Львівська політехніка"

Тут виникає застереження: чи можливий точний демографічний прогноз і чи потрібен він у такому широкому діапазоні; чи можна об'єктивно визначити економічні пріоритети і промислові перспективи для умов нестабілізованої ситуації; що дають запропоновані варіанти і хто має вибирати найоптимальніший з них? Для посилення наукового обгрунтування містобудівних рішень доцільно було піти шляхом встановлення закономірних співвідношень між окремими складовими містобудівного простору; окреслити область дії цих співвідношень; узагальнити закономірні співвідношення. Варто було виділити питання, які вимагають додаткових досліджень і які слід виконати, переходячи до розробки проекту генплану Львова:

- ідентифікації міських проблем та їх причинно-наслідкового аналізу;

- оцінки ефективності використання міського простору, зокрема використання території та виявлення втрат в системі;

-оцінки просторового потенціалу міста та визначення шляхів підвищення, ефективності його використання.

Не слід переоцінювати важливість передпроектного аналізу у прийнятті рішень на концептуальному рівні. Необхідно ширше застосовувати евристичний підхід, який вимагає проведення наукових конференцій, круглих столів, дискусій та мозгових штурмів для пошуку нових ідей і пропозицій. На жаль, розробники концепції не користувались цим підходом, відповідно, в роботі мало нових ідей, що скерували б розвиток міста по ефективній траєкторії.

6. Концепція генплану - документ, який орієнтований на перспективу. Постає потреба об'єкти візувати прогнози розвитку міста. Оскільки містобудівні системи творять елементи, що мають різну динаміку і розміри, а відповідно, по-різному прогнозуються, слід вдосконалити методи прогнозування. їх умовно групують у три групи: експертні, методи екстраполяції (ретроспективи), причинно-наслідкового аналізу. У нашій ситуації експертні методи не придатні - немає достатньої кількості спеціалістів, які знають об'єкт (Львів) і предмет (прогнозування); метод ретроспективи не надається, адже відбулись принципові зміни і припинилась традиційна динаміка розвитку міста. Придатний лише метод причинно-наслідкового аналізу.

На рівні концепції генплану слід прогнозувати лише основні параметри та оперувати показниками макрорівня, ширше використовувати імітаційне моделювання, що передбачає розробку різних пропозицій, порівняльного співставлення та оцінку ефективності їх результатів.

Недостатньо використана альтернативність у пошуку ефективних вирішень міських проблем. Автори концепції пропонують лише альтернативний розгляд двох підходів до розвитку та реформування транспортного обслуговування в місті (розробка пропозиції інститутів Містопроект-Львів та Діпромісто-Київ). Проте не визначаються з критеріями оцінки та не проводять порівняльного аналізу запропонованих варіантів.

7. У концепції нечітко обгрунтовані принципи розвитку міста. Запропоновано принципи економій та ущільнення, збереження подібності, а також звуження функціонального змісту міста. Підвищення ефективності міста можливе як за рахунок економії ресурсів, так і за рахунок їх збільшення (економити гроші або більше заробляти для того, щоб добре жити; сідати на дієту або більше витрачати енергії - щоб бути струнким). В концепції обрано підхід на економію та „дієту". Закладено принцип ущільнення забудови, чим позбавляються майбутні покоління мешканців Львова внутріміських резервів в різних зонах міста, в т.ч. і в центральній. Якщо обирається принцип ущільнення, то пріоритетною стає задача вдосконалення структури. Окрім того, в умовах ущільнення зростають навантаження на природні комплекси міста, що з особливою гостротою ставить задачу їх захисту. Цей принцип є помилковим для Львова.

Розвиток міста може відбуватись із збереженням подібності (пропорцій), або із зміною пропорцій та співвідношень. У запропонованій концепції домінує принцип збереження подібності (і не лише за геометричним виміром), в той час, як радикальні зміни, що відбулись в суспільстві, вимагають принципового перегляду існуючих співвідношень у місті.

Викликає сумнів щодо доцільності принципу зменшення Функціонального різноманіття Львова. Коли з системи викидається якийсь елемент (функція), то спрощуються зв'язки всередині системи, але ускладнюються зв'язки зовнішні, з над системою. Вилучаючи елементи з міста, автори концепції недостатньо уваги приділили зв'язкам системи назовні, недостатньо опрацьовані питання регіонального планування та просторової організації приміської зони.

В основу мають бути покладені принципи: цілеспрямованості, проблемної орієнтованості, прогнозованості змін, приросту ефективності.

До важливих принципів концепції генплану слід віднести:

- врахування залежності перспектив розвитку міста від політичних (урядових пріоритетів), економічних та фінансових можливостей;

- захисту прав власності в процесі загосподарювання простору. Мають чітко визначатись умови відчуження чи зміни форм власності;

- планувальної самостійності територіальних громад, які мають бути закладені в місцевих правилах забудови, при функціонально-правовому зонуванні міста.

Концепція має дати більш чіткі відповіді на питання динаміки розвитку (урбанізація-дезурбанізація, зворотний розвиток); функціональної структури (розширення чи звуження функцій); компактності (концентрація-деконцентрація функцій); характеру планувальної структури (моно- чи поліцентричної структури); співвідношення центру і периферії; динаміки розвитку окремих сфер та ін.

8. В концепції важливо окремо розглянути механізми (регулятори та чинники) її реалізації та управління містобудівними процесами. Виділяються групи економічно-фінансових, юридично-правових та містобудівних механізмів. їх узгодженість є вихідною умовою підвищення ефективності реалізації концепції.

Регулятори поділяються залежно від терміну дій (коротко-, середньо- та довготермінові), залежно від характеру використання ресурсів (орієнтовані на максимальний режим роботи чи на конкретний приріст ефективності).

До містобудівних регуляторів відносяться: нормативи, сервітути, погодження, методики, вимоги до організації, встановлювані ризики, стимули.

Враховуючи вищесказане, можна зробити такі висновки та дати пропозиції щодо продовження роботи над генеральним планом м. Львова:

1. Удосконалити теоретичні засади розробки концепції генерального плану та просторової організації містобудівних систем.

2. На засадах та закономірностях гармонійного розвитку систем обгрунтувати принципи просторової організації та розитку м. Львова.

3. Вдосконалити методики передпроектного аналізу та виявлення диспропорцій просторових ситуацій в місті.

4. Запропонувати гнучку стратегію довгострокового сталого розвитку міста.

5.Детально проаналізувати просторові передумови територіального розвитку Львова.