За годы реформ на рынке Российской Федерации в основном созданы условия для свободного обращения товаров и услуг, использования рыночных механизмов с целью удовлетворения потребительского спроса, заложены основы формирования рыночной инфраструктуры и конкурентной среды.
Вместе с тем до сих пор на рынке страны реализуются значительные объемы некачественной, опасной отечественной и импортной продукции, употребление которой наносит существенный вред жизни и здоровью людей, окружающей среде и имуществу потребителей.
Среди основных причин реализации на потребительском рынке некачественных и опасных товаров и услуг можно отметить следующие:
-свободный допуск хозяйствующих субъектов к деятельности, связанной с производством и реализацией товаров и услуг, при отсутствии условий для осуществления действенного контроля за качеством продукции;
-участие в этой деятельности недобросовестных лиц, ориентированных на быстрое извлечение прибыли в ущерб качеству реализуемых товаров и услуг;
-отсутствие в значительной части договоров поставки продукции требований к качеству и безопасности продукции;
-отсутствие действенного механизма, препятствующего поступлению в розничную торговую сеть большого объема товаров, не прошедших или не проходивших сертификацию (в 1999 г. таких товаров было поставлено на сумму свыше 1 млрд руб.), или сопровождаемых фальшивыми копиями сертификатов (на сумму 1,85 млрд руб.);
-прием торговой сетью на реализацию опасной и фальсифицированной продукции, в том числе и поставляемой из-за рубежа нелегально недобросовестными импортерами;
-утрата значительной частью товаров, в том числе и сертифицированной, качества и приобретение ею опасных свойств в процессе обращения товаров на потребительском рынке из-за несоблюдения условий их хранения, транспортирования и реализации непосредственно в торговой сети;
-недостаточная результативность государственного надзора и контроля за качеством товаров вследствие практического отсутствия государственного финансирования, слабой защиты государственных контролеров.
В этих условиях актуальным является формирование приоритетных направлений государственной политики, исходя из необходимости комплексного подхода к вопросу обеспечения качества и безопасности товаров на всех стадиях жизненного цикла продукции: проектирования, производства, обращения на рынке, применения, утилизации и уничтожения отслуживших свой срок товаров.
Для каждой из этих стадий существуют специфические формы и методы как внутреннего, так и внешнего контроля.
На стадиях создания продукции (проектирование и изготовление) используются такие формы контроля, как приемочные испытания опытных образцов, проверка соответствия производства установленным требованиям (санитарным, противопожарным и другим), контроль при лицензировании деятельности, выдача разрешений на производство и применение. Завершающим этапом контроля продукции на этом дорыночном периоде ее существования является сертификация, проводимая для обеспечения доступа продукции на рынок.
Следующим этапом является контроль за рынком, который проводится органами государственного контроля и надзора.
Таким образом, сертификация является лишь одним из элементов, направленных на защиту потребительского рынка от опасной и некачественной продукции. Только понимая реальные возможности сертификации, ее роль и место во всей совокупности мер по защите российского рынка и каждого отдельного потребителя, можно определить эффективные направления ее развития и совершенствования.
Такие направления были определены Концепцией совершенствования действующей в стране сертификации и перехода к механизму подтверждения соответствия, принятой Госстандартом России в конце 1997 г.
Необходимость и своевременность разработки Концепции была вызвана тем, что дальнейшее развитие рыночных отношений, увеличение масштабов обязательной сертификации, необходимость интеграции в мировую экономику и, в частности, стремление России войти во Всемирную торговую организацию (ВТО), вступили в противоречие с действующей в стране довольно "жесткой" системой обязательной сертификации.
Концепция разработана с учетом «Соглашения по техническим барьерам в торговле» (ВТО, ГАТТ), директив ЕС, руководств ИСО/МЭК, практики сертификации в Российской Федерации и в зарубежных странах.
В то же время Концепция предусматривает определенную преемственность нового механизма подтверждения с действующим механизмом сертификации.
Основная цель Концепции - обеспечить разумный баланс между риском общества и издержками на сертификацию.Ведь затраты на сертификацию закладываются в себестоимость продукции и, следовательно, отражаются на цене товаров и услуг. В то же время сертификация, с одной стороны, является процедурой подтверждения безопасности продукции, с другой - является определенным препятствием в продвижении товаров на российском рынке и неоправданно снижает товарооборот.
Основные положения Концепции сводятся к следующему:
-способы подтверждения соответствия формируются исходя из модульного принципа (по аналогии с европейскими модулями и с учетом положительного отечественного опыта работы по схемам сертификации) и ранжируются по степени "жесткости" - от использования только декларации поставщика о соответствии до сплошного контроля продукции (услуг) третьей стороной;
-основным признаком доступа на рынок товара, подлежащего обязательному подтверждению соответствия, служит маркировка его единым знаком соответствия (знаком доступа на рынок). Продукция, маркированная единым знаком доступа на рынок, должна свободно обращаться по всему экономическому пространству России;
-информация о введении или изменении технических норм, правил и процедур подтверждения соответствия заблаговременно доводится до заинтересованных организаций, в том числе зарубежных.
Без преувеличения можно сказать, что с момента принятия Концепции деятельность Госстандарта России, его институтов, территориальных органов в области совершенствования сертификации неукоснительно подчинена реализации этой Концепции.
Первым этапом реализации Концепции явилось внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» и принятие постановления Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г. 766, касающихся введения в России, наряду с процедурой обязательной сертификации, принятия поставщиком продукции декларации о соответствии. Это позволило частично "разгрузить" сертификацию от продукции, формально подпадающей под сертификацию, но не представляющей существенной опасности для потребителя.
Согласно принятому Федеральному закону О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» декларация о соответствии имеет ту же юридическую силу, что и сертификат соответствия.
Такая замена вызвала некоторую озабоченность в определенных кругах специалистов и общественности.
Однако переход к декларации о соответствии не должен снизить уровень защиты потребителей от опасной продукции в силу установленных условий и ограничений по принятию декларации.
Во-первых, декларацию можно принять только на продукцию, включенную в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень и не представляющую повышенной опасности.
Во-вторых, декларацию могут принимать лица, подпадающие под юрисдикцию Российской Федерации, что дает возможность применять соответствующие санкции к нерадивым поставщикам.
В-третьих, декларация может быть принята изготовителем (продавцом) на основании имеющихся у него документов, подтверждающих соответствие этой продукции установленным требованиям, в том числе и обязательных документов, выданных органами государственного надзора (гигиенические заключения, ветеринарные обязательства и т.п.).
Если хотя бы одно из этих условий не выполняется, изготовитель (продавец, исполнитель) должен обеспечить подтверждение соответствия своей продукции посредством обязательной сертификации.
Требования к декларации о соответствии гармонизированы с положениями Руководства ИСО/МЭК 22 и европейским стандартом EN 45014. В отличие от декларации о соответствии, применяемой при обязательном подтверждении соответствия в Европейском Союзе, российская декларация регистрируется в органе по сертификации.
Эта дополнительная мера вызвана необходимостью обеспечить прослеживаемость декларируемой продукции и придать декларации юридическую силу в условиях специфического российского рынка, когда большинство товаров являются импортными и поставляются партиями посредниками, не имеющими устойчивых связей с изготовителями.
В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации 766, а также совершенствования обязательной сертификации в течение 1999-2000 гг. были разработаны и утверждены новые документы и внесены изменения и дополнения в уже существующие.
Изменения Правил применения знака соответствия при обязательной сертификации продукции установили, что знак соответствия при подтверждении соответствия посредством декларации применяется на основании ее регистрации без выдачи лицензии на применение знака соответствия, а сам знак должен отличаться от знака, предусмотренного при обязательной сертификации.
Согласно Изменению 1 ГОСТ Р 50460-92 «Знак соответствия при обязательной сертификации. Форма, размеры и технические требования» при подтверждении соответствия посредством декларации знак соответствия не имеет кода органа по сертификации.
В Изменении 1 Правил по сертификации «Система сертификации ГОСТ Р. Формы основных документов, применяемых в системе» приводятся формы и правила заполнения декларации о соответствии, заявки-декларации, заявления о регистрации декларации о соответствии.
Правила по сертификации «Оплата работ по сертификации продукции и услуг» устанавливают единую стоимость регистрации декларации о соответствии - две минимальные заработные платы.
Изменения к «Номенклатуре продукции и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации предусмотрена их обязательная сертификация» касаются уточнений, дополнений, исключений отдельных позиций, а также идентификации продукции, по которой может приниматься декларация о соответствии, и продукции, подлежащей маркированию защищенными знаками соответствия.
Разработаны и приняты Список товаров, для которых требуется подтверждение проведения обязательной сертификации при выпуске на таможенную территорию Российской Федерации (приложение к приказу ГТК РФ от 12 мая 1999 г. 282) с изменениями и Список товаров, подтверждаемых декларацией о соответствии и не требующих представления документа о соответствии при выпуске на таможенную территорию Российской Федерации.
Приняты Рекомендации по сертификации «Система сертификации ГОСТ Р. Анализ состояния производства при сертификации продукции»
Постановлением Госстандарта России от 15 мая 2000 г. 26 утверждена новая редакция «Правил проведения сертификации в Российской Федерации» (зарегистрирована Минюстом России 27 июня 2000 г., регистрационный 2284). В ней уточнены функции участников сертификации и правила проведения с учетом изменений в законодательстве, существенно доработаны термины и определения, внесены требования к системам сертификации;
Принятые «Правила сертификации производственного оборудования» (зарегистрированы Минюстом России 26 июня 2000 г., регистрационный 2280) распространяются на оборудование, сертификацию которого можно провести только после монтажа у заказчика, а также на оборудование, уже находящееся в эксплуатации (в случае, если законом предусмотрена необходимость иметь на такое оборудование сертификат соответствия, например, на оборудование для производства алкогольной продукции).
Правительством Российской Федерации было принято постановление от 2 октября 1999 г. 11054 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам сертификации продукции и услуг". В частности, были внесены изменения и дополнения в «Правила продажи отдельных видов товаров», касающиеся введения декларации о соответствии.
Сегодня основными направлениями деятельности Госстандарта России являются:
разработка проекта закона «О подтверждении соответствия продукции и услуг нормативным требованиям».
По этому документу необходимо провести согласование с отдельными министерствами и ведомствами, представить законопроект в Правительство Российской Федерации, доработать с учетом замечаний Правительства и принять участие в работе по прохождению законопроекта в Государственной Думе:
-проведение анализа применения декларации о соответствии (во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г 766.) и представление в Правительство Российской Федерации предложений об изменении и дополнении перечня продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии;
-разработка новой Концепции стандартизации и сертификации в сфере услуг;
-разработка Правил сертификации продукции и услуг, включая Правила подтверждения соответствия продукции установленным требованиям в Российской Федерации (взамен Порядка проведения сертификации продукции в Российской Федерации), Изменения «Положения о Системе сертификации ГОСТ Р», правил по сертификации услуг общественного питания, услуг по ремонту бытовой, радиоэлектронной аппаратуры, услуг на автомобильном транспорте, услуг розничной торговли;
-постепенный переход на сертификацию систем качества на соответствие стандартам ИСО 2000;
-перерегистрация систем обязательной сертификации в связи с изменением законодательства в области сертификации;
развитие добровольной сертификации на соответствие всем требованиям стандартов.
Вторым этапом реализации Концепции совершенствования сертификации стала разработка проекта нового Федерального закона «О подтверждении соответствия продукции и услуг нормативным требованиям».
Новый закон разработан Госстандартом России при участии ряда федеральных органов исполнительной власти взамен действующего закона «О сертификации продукции и услуг».
Необходимость разработки нового закона определяется тем, что действующий Закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг», принятый в 1993 г. и дополненный Федеральным законом от 31 июля 1998 г. 154-ФЗ, не может в полной мере регулировать механизм подтверждения соответствия, не отвечает современным требованиям развития российского товарного рынка, интеграции России в мировую экономическую систему и не полностью соответствует Соглашению по техническим барьерам в торговле Всемирной торговой организации (ВТО).
Принципиальные положения законопроекта:
1. Введено обобщающее понятие, принятое в международной практике - «подтверждение соответствия», которое осуществляется как третьей, так и первой сторонами.
2. Предусмотрено, что изготовитель, исполнитель (первая сторона) с учетом схем подтверждения соответствия вправе принимать декларацию о соответствии, основанную на собственных доказательствах, полученных с участием органа по сертификации (третьей стороны).
3. Обязательное подтверждение соответствия может осуществляться также путем сертификации пр дукции и услуг без принятия декларации о соответствии.
4. Предусмотрены схемы подтверждения соответствия, определяющие способы доказательств соответствия продукции и услуг с учетом их потенциальной опасности. Схемы устанавливаются номенклатурой продукции и услуг, подлежащих обязательному подтверждению соответствия, разработанной на основе перечней, утверждаемых Правительством Российской Федерации.
5. Вводится знак доступа на российский рынок товаров и услуг. Основанием для применения знака доступа на рынок является зарегистрированная декларация о соответствии или сертификат соответствия.
6. Предусмотрен механизм уполномочивания организаций в качестве органов по обязательной сертификации, аналогичный принятому в Европейском Союзе.
7. В целях разделения деятельности по сертификации и аккредитации, предусмотренного международными документами, аккредитация организаций в качестве органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) будет проводиться в российской системе аккредитации, которая устанавливается федеральным законом.
На переходный период до принятия этого закона сохранено действие ст. 9, абзаца пятого Закона Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» в части аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) федеральными органами исполнительной власти.
8. Предусмотрен государственный контроль и надзор в сфере обращения на российском рынке продукции и услуг, подлежащих обязательному подтверждению соответствия.
9. В области добровольной сертификации установлены требования к системам добровольной сертификации и к их участникам.
Принятие и введение в действие настоящего закона будет способствовать снижению затрат изготовителей (продавцов, исполнителей) на проведение обязательного подтверждения соответствия без увеличения опасности реализуемых на российском рынке товаров, услуг, а также развитию малого предпринимательства, ускорению товарооборота на российском рынке, созданию благоприятных условий для развития международной торговли и вступлению России в ВТО и другие международные организации.
Обязательная сертификация, вводимая законодательно государством, как правило, по параметрам безопасности, направлена на защиту граждан и в целом общества.
Вместе с тем потребитель часто бывает неудовлетворен тем, что продукция по показателям качества не соответствует заявленным в рекламе или сопроводительной документации параметрам, фальсифицируется.
Риск потребителя в приобретении недоброкачественной продукции увеличивается, когда на рынке предлагается продукция, произведенная многими неизвестными производителями, что характерно для сегодняшнего российского рынка.
В мировой практике эффективным средством содействия потребителю в выборе товара является добровольная сертификация, проводимая известными и авторитетными организациями.
Для производителя сертификация продукции, проведенная авторитетной организацией, означает большую вероятность того, что произведенную продукцию купят.
Добровольная сертификация повышает конкурентоспособность продукции, ускоряет процесс товарооборота.
Таким образом, добровольная сертификация выступает как эффективный рыночный инструмент, в котором заинтересован как потребитель, так и изготовитель, а значит общество и государство.
Во многих странах при активной поддержке правительств специально создаются мощные системы добровольной сертификации с высоким авторитетом, как у потребителей, так и у изготовителей.
Примером тому могут служить система сертификации на знак JIS в Японии (знак соответствия японскому стандарту), сертификация на знак соответствия NF во Франции (знак соответствия французскому стандарту). Как правило, такие системы возглавляются национальными организациями по стандартизации.
Наряду с указанными системами в этих странах действуют и иные системы добровольной сертификации. Однако названные системы являются наиболее признанными.
Концепция совершенствования действующей в стране сертификации и перехода к механизму подтверждения соответствия предусматривает и развитие добровольной сертификации.
Реализацию основных положений Концепции запланировано завершить в 2001 г., что позволит:
-обеспечить разумный баланс между риском общества и затратами на сертификацию;
-создать более комфортную ситуацию для изготовителя и поставщика;
-развивать международную торговлю, сотрудничество с ЕС;
создать условия для вступления в ВТО.