Джерело: Реферат по курсу «Інтелектуальна власність»/ Донецьк, ДонНТУ. — 2010.
У фінансово-правовій літературі існує однозначне визначення бюджетної системи – це заснована на економічних відносинах, врегульованих правовими нормами, сукупність видів бюджетів, які існують на території держави.
Кожна держава має свою бюджетну систему і встановлює принципи її побудови, з тим щоб власний бюджет мала сама держава, її частини (якщо це федерація) і всі адміністративно-територіальні одиниці.
Процес у сфері бюджету є необхідним порядком реалізації матеріально-правових бюджетних норм, так само як у конституційному, цивільному та кримінальному праві, де реалізація матеріально-правових норм може відбуватися через певний порядок.
За рахунок бюджетних коштів і позабюджетних централізованих фондів фінансуються публічні видатки, пов’язані з виконанням завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування. Вивченню бюджетного фінансування присвятили свої праці багато вчених-економістів, зокрема: О. Василик, О. Романенко, С. Юрій. На думку українських вчених, питання фінансування бюджетних видатків, його ознак та форм у теорії фінансового права та у фінансовому законодавстві зберігає свою актуальність.
Публічні фінанси у країні – це дзеркало чесності уряду та добробуту найбідніших верств населення. Хоча Конституція України та Бюджетний кодекс України декларують правильні принципи побудови бюджетної сфери в Україні, вони залишаються і досі невтіленими у життя. На думку доктора юридичних наук А. Нечай, перше, що необхідно зробити, проводячи подальшу реформу бюджетного устрою та бюджетної системи, це забезпечити справедливий, прозорий та ефективний розподіл доходів і видатків за різними рівнями бюджетів.
Бюджетний устрій в державі визначається формою державного устрою і включає в себе організацію бюджетної системи, принципи її побудови, повноваження законодавчих та виконавчих органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів. Стаття 3 Закону України «Про бюджетну систему України» встановила: «Бюджетний устрій – це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв’язок між окремими ланками бюджетної системи. Бюджетний устрій України визначається з урахуванням державного устрою і адміністративно-територіального поділу».
Бюджетний устрій залежить від державного устрою. Україна – унітарна держава, в якій, відповідно до статті 7 Конституції, визначається і гарантується місцеве самоврядування, функціонування якого без власних бюджетів неможливо. У зв’язку з цим бюджетна система України складається з двох рівнів: державного бюджету та республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів.
Після проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року Україна змінила принцип побудови державного бюджету. В часи входження України в Союз РСР державний бюджет України об’єднував у собі республіканський бюджет, бюджети областей та міст Києва та Севастополя, тобто являв собою сукупність усіх бюджетів.
На сьогодні, у відповідності з статтею 2 Закону України «Про бюджетну систему України» сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України, є зведеним бюджетом України.
Зведений бюджет не затверджується Верховною Радою України, а використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку України. Кожний з видів бюджетів, які існують в Україні, затверджується відповідним органом місцевого самоврядування. Зведеними бюджетами в Україні є: Державний бюджет, бюджет Автономної Республіки Крим; бюджети областей; бюджети районів; бюджети міст, які мають районний поділ. Бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Автономної Республіки Крим. Бюджет області об’єднує обласний бюджет та бюджети районів і міст обласного підпорядкування. Бюджет району об’єднує районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Бюджет міста, який має районний поділ, об’єднує міський бюджет та бюджети районів, що входять до його складу.
Бюджетний устрій в Україні ґрунтується на принципах єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і самостійності усіх бюджетів, що входять до бюджетної системи України.
ОПринцип єдності бюджетної системи забезпечується існуванням єдиного рахунку доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується також єдиною правовою базою; єдиною бюджетною класифікацією; єдністю форм бюджетної документації, що встановлюються Міністерством фінансів України; надання статистичної і бюджетної інформації для зведених бюджетів усіх рівнів; єдиною грошовою системою в державі; на взаємодії бюджетних ланок усіх рівнів. Єдність бюджетної системи дозволяє проведення єдиної фінансової, в тому числі податкової політики.
Принцип повноти полягає у відображенні у бюджеті всіх доходів і видатків, які на підставі законодавства включаються в нього і за рахунок яких повинні покриватися всі витрати, що фінансуються з нього.
Принцип достовірності – це формування бюджету на реальних показниках, науково обґрунтованих нормативах та відображення у звіті про виконання бюджету, тільки тих доходів і видатків, які є результатом кінцевих касових операцій банку. Але в нашій бюджетній системі – це принцип майбутнього, бо стан економіки поки що не дає можливості формування бюджету на реальних показниках.
Принцип гласності означає обов’язків відкритий розгляд бюджетів усіх рівнів на сесіях представницьких органів – Верховній Раді України і на радах місцевих органів самоврядування. Друга частина цього принципу – публічність, тобто обов’язкове обнародування бюджетних матеріалів.
Принцип наочності передбачає відображення показників бюджетів у взаємозв’язку із загальноекономічними показниками в Україні та за її межами шляхом використання засобів максимальної інформативності результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.
ЭПринцип самостійності забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України.
Велике правове значення в бюджетному устрою кожної держави має принцип спеціалізації показників доходів і видатків бюджетів, який полягає у конкретному визначенні розмірів доходів за джерелами утворення і видатків за їх призначенням.
ТБюджетна класифікація України складається з чотирьох розділів: доходи бюджету, видатки бюджету, фінансування бюджету і державний борг. Призначення бюджетної класифікації – забезпечити співставлення показників бюджетів усіх рівнів, тобто державного бюджету і місцевих бюджетів. [3]
Бюджетний процес – це сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного права органів державної влади та місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання.
Проблема прийняття державного бюджету є однією з найскладніших серед тих, які доводиться розв’язувати державним органам. Її складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодавчої процедури.
Норми бюджетного процесу містять: визначення складу учасників тієї чи іншої діяльності; перелік видів необхідних дій та їх обов’язкова послідовність; передбачення організаційної форми кожної дії; визначення обов’язкового порядку прийняття рішень.
Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.
Бюджетне планування є важливішою складовою фінансового планування. В ході бюджетного планування фінанси активно впливають на основні економічні та якісні показники державних програм розвитку країни та виявлення резервів ефективного використання природних, матеріальних, трудових, фінансових ресурсів.
До принципів бюджетного планування можна віднести: а) регулювання бюджетних питань єдиними правовими нормами; б) адресний і цільовий характер спрямування бюджетних коштів; в) безперервність планування річного бюджету; г) стабільність фінансових показників (норм, податкових ставок, кошторисів); д) балансовий метод.
Завдання бюджетного процесу: максимальне виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів з метою створення збалансованого ринку; визначення доходів бюджету за окремими податками та обов’язковими платежами; узгодження бюджету із загальною програмою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання інфляційних тенденцій в економіці; скорочення та ліквідація бюджетного дефіциту за рахунок економічно виправданих джерел; посилення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб.
Стадія бюджетного процесу являє собою етап діяльності держави чи місцевого органу, внаслідок якого бюджет набуває нових якостей.
Бюджетний кодекс виділяє чотири стадії бюджетного процесу:
- складання проектів бюджетів;
- розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;
- виконання бюджету, у тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;
- підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Усі стадії бюджетного процесу основані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності. Основними принципами є такі.
- Принцип розподілу повноважень ВРУ, ВР АРК, органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може виходити.
- Принцип реальності включення показників доходів і видатків. Доходи мають включатися до бюджету за джерелами, видатки – за цільовим призначенням.
- Принцип гласності. Показники бюджету і звіту про його виконання можуть і повинні оприлюднюватися через засоби масової інформації.
- Принцип наочності, який означає, що відображення показників бюджету у взаємозв’язку із загальноекономічними показниками в Україні і за її межами відбувається шляхом використання засобів максимальної інформативності результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.
- Принцип порівняльності полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають можливість здійснити загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних.
- Принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожного бюджету включаються всі кошти, що направляються з прибутково-видаткової частини.
- Принцип застосування балансового методу спрямований на встановлення правильного співвідношення між доходами і видатками всіх бюджетів, а також між натуральними і фінансовими показниками. [4]
В науці немає єдиного підходу до розкриття змісту фінансування бюджетних видатків і, відповідно, відсутня єдність думок щодо його ознак. Одні автори дотримуються поглядів, які сформувалися ще за радянських часів як щодо родового поняття «фінансування», так і відносно визначення «бюджетне фінансування», вказуючи, що їхніми невід’ємними ознаками є безповоротність і безоплатність. Проте є й інші думки, що враховують реальні зміни у суспільних відносинах та у фінансовій діяльності держави.
На жаль, українські юристи-фінансисти дуже рідко розглядають форми бюджетного фінансування, обмежуючись вивченням лише їхніх видів.
У західній фінансовій науці описані різні форми державних видатків за рахунок бюджетних коштів. До них відносять прямі грошові виплати (субсидії) і непрямі субсидії, які надаються шляхом: скорочення податкових зобов’язань, надання пільгових кредитів, надання товарів і послуг за цінами, нижчими ринкових тощо.
У вітчизняній економічній літературі до форм бюджетних видатків відносять переважно прямі грошові виплати: кошторисне фінансування, бюджетні інвестиції, бюджетні кредити, державні трансферти. О. Романенко запропонував цікаву й досить складну класифікацію форм бюджетного фінансування: кошторисне фінансування бюджетних програм – закладів, установ і організацій бюджетної сфери; трансферти населенню; бюджетні кредити юридичним особам; субвенції та субсидії фізичним і юридичним особам; бюджетні інвестиції у статутні капітали діючих або новостворених юридичних осіб; бюджетні позики державним позабюджетним фондам; міжбюджетні трансферти; кредити іноземним державам.
Таким чином, ознаки безповоротності й безвідплатності притаманні лише частині з наведених форм бюджетного фінансування, зокрема кошторисному фінансуванню.
Раніше в науковій літературі переважала точка зору, згідно з якою під поняттям фінансування слід розуміти виключно безповоротну форму виділення коштів з бюджету. Але багатьма вченими обґрунтовано інший підхід, який полягає у тому, що разом з безповоротною і безвідплатною формою виділення коштів з бюджету все більшого значення набуває друга форма фінансування – кредитування (виділення коштів на умовах зворотності, від платності та строковості). В Україні така форма виділення коштів з бюджету отримала назву «державне кредитування».
С. Ніщимна довела, що відносини у сфері державного кредитування є виключно бюджетними, оскільки надання кредитів здійснюється лише за рахунок державних коштів на підставі правових норм, передбачених у законах України про Державний бюджет на відповідний рік.
Таким чином, шляхом бюджетного (державного) кредитування здійснюється державна підтримка пріоритетних напрямів, по-перше, соціального спрямування (наприклад молодіжного житлового будівництва, здобуття вищої освіти тощо), а по-друге, підтримка пріоритетних напрямів економіки (сільського господарства, упровадження передових технологій у галузях промисловості).
У пункті 16 ст. 87 БК України («Видатки, що здійснюються з Державного бюджету України») визначені державні інвестиційні проекти. Як відомо, саме поняття «інвестування» є несумісним з категоріями безвідплатності та безповоротності. Інвестиції у широкому розумінні передбачають вкладання коштів й інтелектуальних цінностей з метою отримання прибутку (доходу) і (або) досягнення іншого корисного ефекту.
В нормах бюджетного законодавства закріплено право держави та органів місцевого самоврядування здійснювати бюджетні інвестиції. При цьому органи місцевого самоврядування можуть одержувати доходи від дивідендів, які серед інших є джерелом формування бюджету розвитку місцевих бюджетів.
Отже, підсумовуючи викладене,ознаки безповоротності та безоплатності притаманні лише частині форм бюджетного фінансування, наприклад кошторисному фінансуванню. Ч. Циренжапов відносить категорії «бюджетний кредит» та «бюджетні інвестиції» до форм бюджетних видатків. При цьому потрібно відмежовувати категорії «бюджетне (державне) кредитування» та «бюджетне інвестування» від понять інвестування і кредитування у цивільно-правових відносинах на підставі того, що поняття бюджетне кредитування» та «бюджетне інвестування» мають ознаки публічно-правових фінансових відносин.[2]
Доктор юридичних наук А. Нечай виділяє три недоліки публічних фінансів в Україні: кошти неефективно збираються, не прозоро розподіляються та неефективно використовуються. Для цього існує декілька причин.
Перша полягає в тому, що податкова система України і система розподілу податкових надходжень між Державним та місцевими бюджетами не відповідають базовим міжнародним принципам закріплення податків за різними рівнями бюджетів, окрім того, відсутнє основне джерело надходжень до місцевих бюджетів – податок на нерухомість. Тому наші місцеві бюджети не мають достатніх власних доходів і вкрай залежні від міжбюджетних трансфертів.
Друга причина неефективності сучасної системи публічних фінансів в Україні полягає у тому, що існуючому бюджетному устрою властива надмірна централізація та неефективна модель розподілу бюджетних повноважень. Видаткові повноваження бюджетів різних рівнів не враховують реальної ресурсної спроможності територій виконувати делеговані їм державні функції.
Третя проблема – це надмірно політизований бюджетний процес, при якому чинні методи планування бюджетних видатків призводять до нераціонального розподілу наявних фінансових ресурсів. Окрім того, не існує чіткої системи публічного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів на місцях, що часто призводить до порушень цільового використання наявних ресурсів.
Реформування бюджетної сфери є невід’ємною складовою підвищення ефективності інституційної організації держави. Метою реформування бюджетної сфери України є підвищення результативності бюджетних видатків та оптимізація управління бюджетними коштами на всіх рівнях бюджетної системи України. Іншими словами, мета цієї реформи – перехід від системи «управління витратами» до системи «управління результатами», яка має на увазі підвищення ефективності формування та використання бюджетних коштів в інтересах суспільства (з метою задоволення всіх видів публічного інтересу). Саме тому бюджетна реформа може бути успішною лише за умови, що вона здійснюється як складова інституційних перетворень держави. Це означає, що бюджетна реформа як така не є «самоціллю» і має враховувати та ґрунтуватися на загальних критеріях ефективності функціонування держави, органів місцевого самоврядування та інших публічних інституцій.
Бюджетна реформа має відбуватися у двох напрямах: реформування бюджетного устрою та вдосконалення бюджетного процесу. Бюджетна система України має відповідати адміністративно-територіальному устрою країни, тому реформуватиметься відповідно до змін останнього.
Водночас реформа бюджетного устрою має передбачати не тільки (і не стільки) зміну кількості бюджетів, які є складовими бюджетної системи. Основна її мета – це зміна якісних характеристик як кожного окремого бюджету, так і їх взаємодії (міжбюджетних відносин), перегляд функцій, які покладатимуться на органи держави, регіонів та місцевого самоврядування. Це означає перегляд видів видатків, які здійснюватимуться з бюджетів різних рівнів.
Сьогодні бюджетне законодавство не містить чіткого критерію розподілу публічних видатків між різними рівнями бюджетів, через що відбувається неефективне використання не тільки фінансових, а й матеріальних і людських ресурсів у державі. Саме тому існуючій бюджетній системі властива неефективна децентралізація функцій та видаткових повноважень між різними рівнями бюджетів. Децентралізація відбувається без врахування досить суттєвих відмінностей у демографічних, економічних, соціальних та інших показниках різних областей, районів, міст, сіл та селищ. Через це малі та великі райони мають однакові власні та делеговані функції, а на їх бюджети покладено однакові видаткові повноваження. Це означає, що при справедливому розподілі фінансових ресурсів держави через механізм міжбюджетних трансфертів між усіма областями та районами України, малі (за кількістю населення) райони завжди будуть неспроможні підтримувати бажаний рівень соціального обслуговування свого населення.
Але вдосконалення обсягів власних і делегованих функцій та видаткових повноважень бюджетів лише на базі «ідеально визначених» нових адміністративно-територіальних одиниць не вирішить цього складного питання. Це ставить перед країною нове завдання: функція забезпечення надання тих чи інших публічних (соціальних) послуг (наприклад вторинного медичного забезпечення) та відповідні видаткові повноваження мають надаватися лише тим адміністративно-територіальним одиницям, які охоплюють не менше визначеної законодавством кількості населення станом на 1 січня року, що передує плановому.
Реформована бюджетна система має забезпечувати високу результативність управління та використання бюджетних коштів. Для цього необхідно забезпечити ефективне використання ресурсів.
У частині делегованих державою повноважень мають встановлюватися чіткі, уніфіковані стандарти надання публічних послуг. Делегувати виконання державних функцій потрібно лише тим територіям, які забезпечують якісне та ефективне їх виконання.
Необхідно запровадити застосування доповнюючи та зумовлених міжбюджетних трансфертів. Це дасть змогу підвищити рівень власної зацікавленості та відповідальності їх отримувачів щодо цільового, оптимального використання коштів та ефективного виконання програм, що фінансуються за рахунок трансфертів.
Для запровадження системи ефективного, прозорого публічного фінансового контролю необхідно: 1) створити та запровадити систему публічного фінансового контролю на рівні місцевих бюджетів; 2) розробити та закріпити на законодавчому рівні принципи здійснення публічного фінансового контролю, які мають застосовуватися до публічних фондів усіх видів; 3) запровадити систему громадського фінансового контролю на основі принципів прозорості та публічності бюджетної системи та бюджетного процесу.
Цього можна досягнути еволюційним шляхом. При цьому:
- повне реформування бюджетного устрою має здійснюватися як складова адміністративно-територіальної реформи: необхідне запровадження трирівневої бюджетної системи, яка складатиметься з Державного бюджету, регіональних та місцевих бюджетів;
- бюджетне законодавство повинно чітко розмежувати бюджетні повноваження між органами державної влади і органами регіонального та місцевого самоврядування всіх видів, з одного боку, та представницькими і виконавчими органами самоврядування всіх видів – з другого;
- фінансові ресурси регіонального та місцевого самоврядування мають бути достатніми для їх виконання;
- для забезпечення власних повноважень необхідно використовувати фінансові ресурси, сплати яких важко уникнути, які за своєю економічною природою «прив’язані» до конкретної території та легко адмініструють ся органами місцевого самоврядування;
- при виробленні податкової політики повинні бути витримані вимоги щодо надання пільг в оподаткуванні;
- процедури надання трансфертів мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту їх надання;
- субвенції, що надходять до місцевих бюджетів, повинні мати цільове спрямування на видатки розвитку за конкретними програмами;
- для деполітизації бюджетного процесу необхідно відокремити в часі затвердження макроекономічних параметрів державного бюджету на наступний бюджетний рік і середньо-строковий період, яке має відбуватись разом із затвердженням Програми економічного і соціального розвитку та Основних напрямів бюджетної політики;
- з метою підвищення ефективності використання фінансових ресурсів місцевого та регіонального самоврядування у бюджетному процесі України необхідно запровадити програмно-цільовий метод під час складання та виконання як Державного бюджету, так і бюджетів місцевого та регіонального самоврядування;
- необхідно вдосконалити законодавство, яке регулює здійснення фінансового контролю за формуванням, розподілом, управлінням та використанням публічних фондів коштів, у тому числі бюджетів усіх рівнів.
Для того щоб відбулися зазначені вище зміни, необхідно вдосконалити:
- Бюджетний кодекс України у частині регулювання бюджетного процесу, регулювання міжбюджетних відносин;
- Бюджетне законодавство в частині: запровадження стандартів якості «бюджетної» послуги; визначення формул розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів; розрахунку собівартості публічних послуг; використання програмно-цільового методу у бюджетному процесі, у тому числі методів оцінки ефективності використання бюджетних коштів;
- Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині встановлення якісних та кількісних критеріїв адміністративно-територіальних одиниць;
- Податкове законодавств: в частині визначення системи місцевих податків у Законі України «Про систему оподаткування в Україні» та Декреті Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» від 20 травня 1993 р. № 56-93;
- Законодавство, що регулює здійснення фінансового контролю: в частині вдосконалення системи місцевого фінансового контролю; закріплення нових принципів публічного фінансового контролю та запровадження громадського публічного фінансового контролю за формуванням та використанням публічних фондів коштів, у тому числі бюджетів усіх рівнів.
І тоді уряд України дійсно зможе забезпечити дотримання всіх соціальних гарантій, закріплених у нашій Конституції. [1]
Україні потрібна чітка система публічного фінансового контролю на всіх етапах бюджетного процесу.
У сучасних умовах у фінансовому праві (як науці та навчальній дисципліні) необхідно переглянути підходи до визначення фінансування бюджетних видатків виключно як такого, що має ознаки безповоротності, безоплатності та безстроковості. Це зумовлено виникненням у бюджетному законодавстві та в практиці здійснення видатків державного й місцевих бюджетів таких понять, як «бюджетне (державне) кредитування» і «бюджетне інвестування» (на засадах поворотності, платності й строковості), які ми відносимо до форм бюджетного фінансування.
При підготовці нової редакції Бюджетного кодексу України необхідно реструктурувати видаткові повноваження бюджетів на основі системи кількісних та якісних критеріїв, що характеризують демографію та економіку територій (їх бюджетну забезпеченість та податкову спроможність), а також внести зміни до бюджетної класифікації видатків з урахуванням нових ознак їх структурування.
Публічні кошти мають покривати реальні потреби населення, а не утримання застарілих інфраструктур публічного сектору. Тому публічні кошти мають виділятися надавачам публічних послуг на контрактній основі з урахуванням рівня якості послуг, що надаються населенню, та ефективності використання коштів.
Нечай А. Реформування бюджетної сфери в Україні: можливості та перспективи // Право України. – 2010. - № 7. – с. 130-135.
Федчук С. Деякі питання фінансування бюджетних видатків, його ознаки та форми в сучасних умовах // Право України. – 2010. - № 8 – с. 123-128.
Фінансове право: Підручник / (Алісов Є.О., Воронова Л.К., Кадькаленко С.Т. та ін..); Керівник авт. колективу і відп. ред. Л.К. Воронова. – Х.: Фірма «Консум», 1998. – с. 126-134.
Орлюк О.П. Фінансове право: Навч. посібник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – с. 169-176.