Библиотека        ДонНТУ       Портал магистров ДонНТУ

Разграничение судебной юрисдикций при разрешении земельных споров: новеллы законодательства

Е.О. Руженцева

Источник: http://stpartners.com.ua/Repository/19/Pages/files/UJBL_1-2_2011_Ruzhentseva.pdf

 

Проблема разграничения подведомственности земельных споров при решения судами вопросов о принятии исковых заявлений к своему производству все еще остается одной из наиболее актуальных в судебной практике. Отсутствие единообразной судебной практики в этой сфере объясняется, прежде всего, широким спектром земельных отношений и большим разнообразием земельных споров, возникающих из указанных отношений, которые соответственно могут рассматриваться как общими и хозяйственными, так и административными судами. Так, больше всего вопросов возникает при определении подсудности в случае земельного спора, стороной которого выступает уполномоченный государственный орган. Иногда на этот вопрос нелегко ответить, ведь органы власти выступают стороной как в административном производстве, так и в хозяйственном, гражданско-правовом по своей сути, процессе и поэтому зависимости от ситуации подчиняются юрисдикции административных или хозяйственных судов. Для устранения сомнений относительно применения законодательства, важную роль играют разъяснения и рекомендации высших судебных инстанций. За последнее полугодие нормирования в сфере судебного разбирательства земельных споров пополнилось несколькими новеллами. Так, в начале года Высший хозяйственный суд Украины (далее - ВХСУ) обнародовал Обобщение судебной практики рассмотрения хозяйственными судами дел в спорах, связанных с земельными правоотношениями, принятое 1 января 2010г. В феврале Президиум ВХСУ выдала свои рекомендации относительно практики применения хозяйственными судами земельного законодательства (№ 04-06/15 от 2 февраля 2010 г). Парламент внес изменения в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины относительно подсудности дел по вопросам земельных отношений участием субъектов хозяйственной деятельности (Закон № 1914-VI от 18 февраля 2010 г.). Пленум Верховного Суда Украины (далее - ВСУ) подкорректировал и дополнил свое постановление от 16 апреля 2004 г. № 7 «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел »(постановлением № 2 от 19 марта 2010). Конституционный Суд Украины (далее - КСУ) растолковал вопрос подведомственности земельных споров физических и юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездействия (Решение КСУ № 10-рп/2010 от 1 апреля 2010). Однако многие вопросы в сфере судебного рассмотрения земельных споров так и осталось на усмотрение самих судей и на полемику юристов. В частности, до сих пор нет единодушия в решении вопросов подсудности земельных споров с участием субъектов хозяйствования и физических лиц, подведомственности целого ряда споров, в которых одной из сторон выступает орган государственной власти, и других.

Свою позицию относительно судебного подчинения земельных споров на начала года, как уже отмечалось, выразил ВХСУ. В Рекомендациях Президиума ВХСУ от 2 февраля 2010 г. № 04-06/15 «О практике применения хозяйственными судами земельного законодательства »одним из главных вопросов является что определение юрисдикции хозяйственных и административных судов относительно решение земельных споров с участием государственных органов и органов местного самоуправления. Рекомендации признают взгляд, что этот вопрос далеко не всегда правильно решается на практике. Именно в земельных отношениях возникает необходимость различать органы власти как субъектов публично-правовых властных полномочий и как органы, которые реализуют земельные права государства, территориальных общин и украинского народа в целом, т.е. как собственников земли. По мнению младшего научного сотрудника Института государства и права имени В.М. Корецкого НАН Украины, кандидата юридических наук К.О. Настечка, процедура разрешения споров по земельным участкам должна иметь несколько уровней, чтобы лицо могло выбрать для себя наиболее приемлемый для нее вариант. К.О. Настечка считает, что споры относительно земельных участков могут быть решены путем обращения в землеустроительных организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, судов, а также третейских судов.

Право выбора заявителем органа, который будет рассматривать его спор, отстаивают и другие ученые и практики, ссылаясь в том числе и на позицию Верховный Суд Украины (постановление Пленума ВСУ «О применении Конституции Украины при осуществлении правосудия »от 1 ноября 1996 г. № 9). Так, ВСУ четко разъяснил, что суд не вправе отказать гражданину в приеме искового заявления лишь через возможность рассмотрения его требований в досудебном порядке. А потому решение земельных споров в административном (внесудебном) порядка можно рассматривать как альтернативную правовую форму, а не императивную. Впрочем стоит помнить, что суд, принимая решение или вообще принимая исковое заявление к рассмотрению, руководствуется, кроме собственного убеждения, прежде нормой закона, а предписаниями пленума (хотя бы и своего высшего органа) - лишь в части, не противоречащей действующему законодательству. Сейчас же нас интересует только судебный порядок и подведомственность в разрешении земельных споров. Именно этот порядок разрешения указанной категории правовых споров А. Погребной считает господствующим: «... хотя законодатель не ввел правила об исключительно судебный порядок разрешения земельных споров, впрочем практика фактически свидетельствует именно о преобладании этого порядка ... »Такое положение вещей ученый считает вполне оправданным, поскольку именно судебный порядок разрешения земельных споров в наибольшей степени способен обеспечить реализацию фундаментальных принципов равенства, законности, справедливости, разумности и добросовестности. Принятие Кодекса административного судопроизводства Украины повлекло возникновение ряда проблем разграничения компетенции между административными и другими судами (общей юрисдикции и хозяйственными). Прежде всего, проблемными стали вопросы подведомственности судам дел, возникающих из материальных правоотношений тех отраслей, которые содержат как нормы частноправового, так и публично-правового характера. Очевидно, такие проблемы при определении суда встают и по рассмотрению споров, которые возникающих из земельных правоотношений.

Этот вопрос очень важен, ведь, как известно, все процессуальные кодексы предусматривают почти одно и то же правило: в случае если спор ему не подведомственный, суд должен закрыть (приостановить) производство по делу. Разграничения полномочий между судами по рассмотрению земельных споров осуществляется на основании положений процессуальных кодексов. Такое разграничение частично установлено статьями 15, 16 Гражданского процессуального кодекса Украина, статьями 1, 12 Хозяйственного процессуального кодекса Украины и статьями 2, 17 Кодекса административного судопроизводства Украины, предусматривают компетенцию общих и специализированных (хозяйственных и административных) судов. Согласно ч. 1 ст. 15 Гражданского процессуального кодекса Украины суды рассматривают в порядке гражданского судопроизводства дела о защите нарушенных, непризнанных или оспариваемых прав, свобод или интересов, возникающих из гражданских, жилищных, земельных, семейных, трудовых отношений, а также по другим правоотношений, кроме случаев, когда рассмотрение таких дел проводится по правилам другого судопроизводства. Согласно имеющейся судебной практики, земельные споры между юридическими лицами (физическими лицами) рассматривают также и хозяйственные суды, а подведомственность таких дел обосновывается статьям 1, 12 ХПК Украины. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины компетенция административных судов распространяется на споры физических и юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия. Таким образом, если исходить из указанного, то земельные споры, стороной в которых является субъект властных полномочий, рассматриваются административными судами.

Субъектом властных полномочий согласно п. 7 ч. 1 ст. 3 Кодекса административного судопроизводства является орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении им управленческих функций. То есть дело, стороной в которой является орган государственной власти или местного самоуправления, будет административной только в том случае, когда такой орган будет осуществлять властные управленческие функции. Следует отметить, что ст. 2 Хозяйственного кодекса Украины указывает, что участниками отношений в сфере хозяйствования, кроме субъектов хозяйствования, являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, наделенные хозяйственной компетенцией. В этой связи необходимо различать эти органы как субъекты властных полномочий и как субъекты хозяйствования. От того, в каком статусе выступать такой орган в каждом конкретном споре, будет зависеть, какой юрисдикции он подчинен - административной или хозяйственной. Органы власти осуществляют свои управленческие функции в отношениях, связанных с управлением в области использования земель. В частности, такие вопросы, как установление и изменение границ административно-территориальных образований, планирование использования земель, землеустройство, контроль за использованием и охраной земель, мониторинг земель, ведения государственного земельного кадастра, охрана земель подведомственны административным судам. В свою очередь, хозяйственным судам подведомственны земельные споры, возникающие из правоотношений, в которых органы власти действуют как собственники земли. Например, споры по распоряжению земельными участками государственной и коммунальной собственности, а именно о предоставлении земельных участков в собственность или пользования, отчуждение земельных участков, заключение, изменение, расторжение договоров купли-продажи и аренды, установления сервитута или заключения других договоров относительно земельных участков, являются прерогативой хозяйственных судов.

Таким образом, обжалование решений органов власти как владельцев земли по этим вопросов должно осуществляться в порядке хозяйственного, а не административного судопроизводства. Показательным в этой связи стало и решение Конституционного Суда Украины от 1 апреля 2010 г. № 10-рп/2010 относительно подведомственности земельных споров физических и юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий. Так, судьи КСУ считают, что решение земельных споров физических и юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно- правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия относится к юрисдикции административных судов, кроме публично-правовых споров, для которых законом установлен другой порядок судебного решения. Впрочем, нельзя не согласиться с мнением Н.С. Кузнецовой, что распределение публичных и частных интересов не является раз и навсегда определенным, а закрепление такого соотношения в законодательстве зависит от соответствующих взглядов, превалируют в обществе и изменяются в зависимости от актуализации тех или иных общественных условий. Юристы-практики также отмечают, что в решении вопроса относительно подведомственности земельного спора судам следует анализировать не только предмет и состав спорящих сторон, но и основание иска, раскрывающая характер спорных правоотношений между сторонами и указывает на равенство или административное подчинения сторон. Например, только ссылки истца на нарушение положений Гражданского или Хозяйственного кодексов Украины как на правовую основание исковых требований указывают на частноправовой характер спора, а следовательно, и на его хозяйственную подведомственность. Путаницу в вопросах подведомственности споров на практике нередко вносят и сами участники этих споров, в частности неправильно формулируя исковые заявления. Расплывчато или вообще неправильно высказанные материально-правовые требования истца часто становятся причиной некорректного решения суда по отказа в открытии производства или, наоборот, ложного заключения спора по своему производству. Как следует из ч. 1 ст. 15 Гражданского процессуального кодекса Украины, эта статья не предусматривает исчерпаемости в регулировании вопроса подведомственности (Включая и земельных споров), указывая, что суды рассматривают в порядке гражданского судопроизводства соответствующие дела, кроме случаев, когда рассмотрение таких дел проводится по правилам другого судопроизводства. Однако ни Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, ни Кодекс административного судопроизводства Украина также прямо не предусматривают подведомственности хозяйственным и административным судам дел, возникающих из земельных правоотношений. Такая формулировка положений о подведомственности, по мнению О.В. Козореза, недопустимо, поскольку оно порождает правовые споры по разграничению полномочий между общими, хозяйственными и административными судами по рассмотрения дел, возникающих из земельных правоотношений (да и не только по этим делам).

Стоит обратить также внимание на постановление Пленума Верховного Суда Украины «О внесении изменений и дополнений в постановление Верховного Суда Украины от 16 апреля 2004 г. № 7 «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел »№ 2 от 19 марта 2010 г., в котором указывается, что те земельные и связанные с земельными отношениями имущественные споры, сторонами в которых являются юридические лица, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и в установленном порядке получили статус субъекта предпринимательской деятельности, рассматриваются хозяйственными судами, а все остальные - в порядке гражданского судопроизводства, кроме споров, в частности, относительно обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий при реализации ими управленческих функций в сфере земельных правоотношений, решение которых согласно пунктам 1, 3 части первой ст. 17 Кодекса административного судопроизводства отнесены к компетенции административных судов. Таким образом, интерпретируя положения процессуальных кодексов согласно разъяснениям высшего судебного органа Украины, можно сделать вывод, что в порядке гражданского производства рассматриваются земельные споры, в которых сторонами не выступают субъекты хозяйственной деятельности и субъекты властных полномочий. Если же говорить о разделении норм материального права при решении земельных споров, то, скажем, в гражданском производстве существует проблема определения соотношения норм Гражданского и Земельного кодексов Украина. Оба эти кодексы содержат нормы относительно гражданско-правового оборота земельных участков, приобретения и изменения прав на землю. Однако общие основы правового режима таких вопросов в этих кодексах отличаются, что предопределяет проблему их применения на практике.

При решении проблемы соотношения Гражданского и Земельного кодексов, по мнению доктора юридических наук, профессора Н.С. Кузнецовой, в первую очередь следует применять принцип lex specialis. В соответствии с ним, Гражданский кодекс относительно Земельного кодекса остается кодексом общего характера, закрепляет основные принципы имущественных отношений. Земельный кодекс в своей основе является специальным кодексом, который, используя общие принципы гражданского законодательства и специализируясь их, регламентирует широкую сферу современных земельных отношений. Впрочем, отмечает профессор, следует иметь в виду, что lex specialis всегда есть исчерпывающим нормативным актом, который предусматривает полноту регулирования. Однако, учитывая то количество несогласованностей и бланкетных норм, содержащихся в Земельном кодексе как специальный нормативный акт, назвать его исчерпывающим и полным довольно сложно. Однако, следуя общеизвестному принципу права, по которому специальная норма имеет преимущество над общей (в случае, если они имеют равную юридическую силу), можно утверждать, что при различиях в регулировании определенных вопросов Гражданским и Земельным кодексами при решении земельных споров следует руководствоваться нормами последнего. Кроме того, как справедливо замечает В. Яницкий, земельный процесс является также объектом для применения уголовно-процессуальных норм, вступающих в действие в случае, когда были совершены преступления в сфере земельных отношений. При наличии конкретного факта преступного деяния применяются нормы уголовного права, а порядок их применения регламентируется уголовно-процессуальным нормами.

Земельное право имеет сложную природу, поскольку особенности земельного законодательства, регулирующего отношения не только с целью обеспечить права на землю его субъектов, но и в целях рационального использования и охраны земель, порождает довольно сложные вопросы для процессуальных отраслей права. При рассмотрении судами земельных споров именно вопросов о соотношении публичного и частного в земельном праве вызывает ряд проблем разграничения компетенции хозяйственных и других судов по рассмотрению таких споров.

Однако, существуют и другие взгляды на сложность этой проблемы. Некоторые специалисты считают, что проблема разграничения подведомственности между административными и хозяйственными судами действительности преувеличивается. Так, судья Высшего хозяйственного суда, заместитель председателя судебной палаты по рассмотрению споров, связанных с государственным регулированием экономических отношений Е. Першиков считает, что относительно разграничения юрисдикций «надо просто читать КАСУ, где сказано, что если отношения связанные с управленческой функцией - это административная юрисдикция. Но следует понимать, что управленческая функция связана с определенным управлением деятельности, но никак с управлением собственности. Если решается вопрос собственности - это гражданские и земельные отношения, и их следует рассматривать лишь в гражданских и хозяйственных судах, в зависимости от субъектного состава спора ». Кроме того, по мнению многих ученых, в Украине присутствует не просто разграничение юрисдикции судов, а существует конкуренция специализированных судебных юрисдикций. И хотя современная Украина - не Англия XVII-XIX веков, где суды «соревновались» за количество дел, по которым при тогдашних условиях был непосредственно связан заработок судей, расширяя юрисдикцию посредством развития новых процедур и других средств и конкурируя таким образом и с юрисдикцией парламента, и все же характерные признаки такой конкуренции наблюдаются и в отечественном судопроизводстве. И ее основная форма, по мнению А. Осетинского, - «развитие разносторонней судебной практики административных и хозяйственных судов в подобных контекстный обстоятельств делам, в частности в земельным спорам, что делает невозможным устойчивость правоположений и надлежащую реализацию принципа правовой определенности. При таких условиях «размывается» сущность принципа специализации судебной системы, нивелируется положительный эффект от его реализации и искривляется конституционная идея этого условия. Вместе правоприменительные позиции, которые формируются в результате такой конкуренции, могут способствовать сбалансированию юрисдикций прежде всего через изменения на нормативном уровне ». По убеждению А. Осетинского, вопросы разграничения подведомственности не может быть решен только с помощью рекомендательных разъяснений высших судов, поскольку, во-первых, объем вопросов, которые необходимо урегулировать, и, наконец, и форма такого урегулирования, очевидно, напоминала бы нормативный акт, а во-вторых, фактор имеющейся конкуренции юрисдикций непременно препятствует согласованию правоприменительных позиций. Таким образом, вопрос подведомственности земельных споров и разграничения судебных юрисдикций при их решении сегодня достаточно дискуссионный и является «слабым местом» отечественного земельного права. Законодательство определяет перечень споров, которые могут рассматриваться исключительно судами. Другие споры, таким образом, могут решаться во внесудебном форме, но не обязательно - заинтересованное лицо всегда вправе обратиться в суд, даже и в обход органов исполнительной власти и местного самоуправления. Однако, как следует из вышеизложенного, на сегодня, несмотря пространные разъяснения высших судебных инстанций, все еще существует немало спорных вопросов по разграничению юрисдикций "внутри" судебной и внесудебной форм: разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов и распределение земельных дел, которые разрешаются в судебном порядка, между юрисдикциями административных, хозяйственных и общих судов. Таким образом, считаем целесообразным урегулирование вопросов подведомственности и подсудности земельных споров различных категорий не только в форме разъяснений, рекомендаций, информационных писем и обобщений судебной практики высших судебных органов, но и путем внесения соответствующих изменений и уточнений на законодательном уровне