Розвиток земельних відносин в Україні у середньостроковій перспективі: цілі та завдання

Автор: Андрій Мартин, докторант Національного університету біоресурсів і природокористування України, кандидат економічних наук

Постановка проблеми. Земельна реформа в Україні триває вже двадцятий рік (з 1990 року), але цей досить тривалий період реформування так і не став запорукою формування сталого землекористування, а поточний стан земельних відносин можна вважати кризовим і таким, що стримує розвиток продуктивних сил.

В силу, як окремих системних прорахунків авторів земельної реформи, так і недостатнього ресурсного її забезпечення, більшість задекларованих цілей земельного реформування дотепер залишаються не досягнутими, зокрема [1]:

не відбулося удосконалення земельних відносин у сільськогосподарському виробництві, натомість здійснена тотальна парцеляція товарних сільськогосподарських землекористувань, а також фіксація створеної неефективної системи землеволодіння забороною на продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення;
подальше реформування земельних відносин у містах та інших населених пунктах відбувається переважно у напрямку приватизації земель територіальних громад, яке нерідко здійснюється в умовах «колективної безвідповідальності» розпорядників землі – органів місцевого самоврядування, що стає причиною безсистемної урбанізації та ускладнення умов для просторового розвитку містобудівних систем;
законодавчо заблоковано найбільший сегмент ринку земель – ринковий оборот земель сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського, які становлять 45,7 % від площі держави;
обмежений характер має кредитування під заставу землі, в тому числі іпотечне кредитування, яке здійснювалось виключно щодо земельних ділянок несільськогосподарського призначення і істотно обмежилось внаслідок фінансово-економічної кризи, що розпочалась у 2008 році;
зберігається неефективний механізм справляння плати за землю, який був запроваджений ще у 1992 році, базується на спрощених підходах до визначення податкової бази та передбачає значну кількість виключень із загального режиму оподаткування, що не дозволяє розглядати земельний податок на повноцінну фінансову основу місцевого самоврядування та регіонального розвитку;
не здійснюється моніторинг земель, не встановлений порядок ведення державного земельного кадастру, відсутня система реєстрації прав на нерухоме майно, що унеможливлює ефективне гарантування прав на землю та дієвий державний контроль за використанням та охороною земель;
надзвичайно недосконалим залишається землевпорядне забезпечення проведення земельної реформи, яке звелось до розробки проектів відведення при наданні земельних ділянок та оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, внаслідок чого практично втрачений науково-технічний потенціал землеустрою, практично повністю деградувала землевпорядна наука;
не можна вважати ефективною створену систему державного управління земельними ресурсами, яка приділяє основну увагу перерозподілу землі як майна, не вирішуючи проблеми охорони земель як основного національного багатства;
масовість порушень земельного законодавства та норм раціонального природокористування свідчить про недосконалість організаційно-правових механізмів контролю за використанням та охороною земель;
залишається незавершеною нормативно-правова та методична база розвитку земельних відносин.

Проведена в державі земельна реформа, мала своїм головним наслідком лише соціалізацію землі – її перерозподіл між населенням. При цьому при проведенні реформи було знехтуване значення землі як ресурсу територіального розвитку продуктивних сил та базисного компоненту довкілля, що в сучасних умовах стало причиною виникнення низки кризових явищ економічного та екологічного характеру у землекористуванні, складність вирішення яких істотно ускладнюється відносинами власності

Таким чином, досить важливим завданням землевпорядної, економічної та правової науки стає розроблення цілісної системи заходів, яка дозволить гармонізувати економічний, екологічний та соціальний напрями оптимізації використання земельно-ресурсного потенціалу України.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. Проблематика регулювання земельних відносин є предметом досліджень широкого кола вітчизняних науковців, таких як Д.І. Бабміндра, І.К. Бистряков, П.І. Гайдуцький, А.С. Даниленко, Й.М. Дорош, О.Ф. Ковалишин, А.М. Мірошниченко, Л.Я. Новаковський, О.С. Новоторов, С.О. Осипчук, П.Т. Саблук, А.М. Третяк, М.М. Федоров, М.А. Хвесик, А.Д. Юрченко та інших. Попри це, залишаються дискусійними підходи різних дослідників щодо конкретного змісту цілей і завдань, які мають бути реалізовані у середньостроковій перспективі для покращення стану земельних відносин в Україні.

Метою даної статті є визначення цілей та завдань розвитку земельних відносин в Україні у середньостроковій перспективі. У статті узагальнено пропозиції, які розроблялись автором у 2009-2010 роках, щодо проекту Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року.

Виклад основного матеріалу. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 № 743-р було схвалено Концепцію Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року [2]. Її авторами відзначено, що на сьогодні ситуація щодо володіння, користування і розпорядження землею залишається складною і такою, що вимагає невідкладного поліпшення. При цьому найгострішими проблемами були визнані: незавершеність процесів реформування економічних та правових відносин власності; недосконалість системи державного управління у сфері використання і охорони земель, земельного законодавства та інфраструктури ринку земель, нерозвиненість автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, відсутність механізму економічного стимулювання використання і охорони земель.

Відзначалось, що роботи із запровадження раціонального землекористування проводяться досить повільно. Відсутнє перспективне прогнозування розвитку земельних відносин, не визначена оптимальна модель сільськогосподарського землекористування. Низькою залишається ефективність використання земель у сільському господарстві через невизначеність системи регулювання земельних відносин, не завершено введення у повному обсязі в економічний оборот земельних ділянок та прав на них.

На думку авторів Концепції, складна ситуація, що склалася у сфері земельних відносин, спричинена насамперед:

відсутністю:
- зваженої державної земельної політики та механізму її реалізації;
- ефективної системи фінансово-економічного і землевпорядного механізму регулювання земельних відносин та землекористування;
- послідовної державної політики щодо комплексного розвитку земельного законодавства, фінансування здійснення землеустрою і ведення земельного кадастру, формування інвестиційно-привабливого землекористування;
- комплексного підходу та неврахуванням історичних факторів у реформуванні системи державного земельного кадастру та створенні державної системи реєстрації речових прав на нерухоме майно і їх обмежень;
- виваженої державної політики формування і розвитку ринку земель сільськогосподарського призначення;
- належного фінансування фундаментальної та прикладної землевпорядної науки;
недооцінкою складності, масштабів і специфіки зміни земельних відносин у ході проведення економічних реформ;
невдалим (особливо в аграрній сфері) запозиченням правових інститутів і механізмів, які використовуються у країнах із розвинутою ринковою економікою;
подрібненням земельних масивів і створенням великої кількості невеликих за площею і малоефективних господарств у сільському господарстві;
безсистемністю у розв'язанні проблем, що виникають під час проведення земельної реформи в Україні поряд із реформуванням відносин власності на майно, запровадженням нових організаційно-правових форм господарювання;
ігноруванням проблеми комплексного підходу до розвитку сільських територій у процесі проведення земельної реформи;
дублюванням функцій Держкомзему іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

З огляду на зазначене існує нагальна потреба у розробленні та прийнятті Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року. Метою такої Програми мало б стати визначення та реалізація основних напрямів державної політики, спрямованих на удосконалення земельних відносин та створення сприятливих умов для сталого розвитку землекористування міських і сільських територій, сприяння розв'язанню екологічних та соціальних проблем села, розвитку високоефективного конкурентоспроможного сільськогосподарського виробництва, збереження природних цінностей агроландшафтів.

Проблему передбачалося розв’язати шляхом:

визначення організаційного, економічного та землевпорядного механізму розвитку земельних відносин;
забезпечення створення системи гарантування прав власності на землю та інфраструктури ринку землі;
удосконалення системи платежів за землю;
формування дієвої системи підвищення ефективності державного регулювання земельних відносин та управління землекористуванням;
забезпечення здійснення заходів із землеустрою як інструментарію регулювання земельних відносин;
поетапного введення земельних ділянок та прав на них в економічний оборот; формування та розвитку ринку земель;
формування інституту обмежень у використанні земель, пов'язаних з охороною земель, та забезпечення екологічної збалансованості землекористування;
фінансового та інвестиційного забезпечення заходів, передбачених Програмою;
наукового та освітнього забезпечення.

Виконання Програми передбачалося здійснити у два етапи протягом 2010-2020 років: на першому етапі (2010-2015 роки) – розробити та прийняти нормативно-правові акти, державні стандарти норми і правила з питань регулювання земельних відносин, землеустрою, землекористування, охорони земель, створити передумови та розпочати виконувати заходи Програми; на другому етапі (2016-2020 роки) мало бути забезпечене виконання заходів, визначених Програмою, у повному обсязі.

На думку автора, конкретна система заходів, спрямована на вирішення поставлених Концепцією завдань, мала би бути наступною:

1) Визначення організаційного, економічного та землевпорядного механізму розвитку земельних відносин

розроблення законопроектів:
- Земельного кодексу України (викладення у новій редакції з метою кодифікації земельного законодавства);
- про Загальнодержавну програму використання та охорони земель Держкомзем;
- про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо запровадження зонування земель та ландшафтного підходу як основи регулювання землекористування);
- про внесення змін до Закону України «Про меліорацію земель» та деяких інших законодавчих актів (щодо спільного використання земельних ділянок із меліоративними системами);
- про порядок встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень;
розроблення проектів постанов Кабінету Міністрів України:
- про внесення змін до порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам;
- про внесення змін до порядку визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню;
- про плату (тариф) за встановлення земельного сервітуту;
- про методику визначення шкоди внаслідок порушень земельного законодавства;
- про внесення змін до порядку проведення моніторингу земель;
- про платні (адміністративні) послуги державних органів земельних ресурсів;
розроблення стратегії адаптації земельних відносин до вимог Європейського Союзу;
розроблення щорічного плану заходів з виконання Програми;
утворення координаційної ради з питань виконання Програми, розроблення та затвердження положення про координаційну раду, визначення регламенту її роботи;
формування державного замовлення з питань виконання Програми.

2)Створення системи гарантування прав власності на землю та інфраструктури ринку землі

розроблення законопроектів:

про державний земельний кадастр;
про державну інвентаризацію земель та виправлення помилок у державному земельному кадастрі;
про внесення змін до Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (щодо проведення розмежування за принципом «в силу закону»);
про порядок припинення колективної власності на землю;
про внесення змін та доповнень до Декрету Кабінету Міністрів України від 21.01.1993 № 7-93 «Про державне мито» щодо визначення розміру державного мита за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень;
про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо запровадження єдиного об’єкту нерухомого майна та перехід на кадастровий облік земельних ділянок разом із розташованими на них будівлями та спорудами);

розроблення проектів постанов Кабінету Міністрів України:

про порядок передачі документації та даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру;
про порядок кадастрового зонування;
про порядок створення індексних кадастрових карт;
про порядок присвоєння кадастрових номерів об’єктам нерухомого майна;
про порядок обліку кількості та якості земель;
про порядок внесення даних до автоматизованої системи державного земельного кадастру;
про порядок користування відомостями та розмір плати за користування відомостями державного земельного кадастру;
про технічний регламент ведення державного земельного кадастру;

проведення суцільної інвентаризації земельних ділянок та виправлення помилок у державному земельному кадастрі;
розроблення системи нормативних документів щодо географічної інформації державного земельного кадастру, гармонізовану із документами серії ISO 19100;
налагодження співробітництва із країнами Європейського Союзу в рамках ініціатив EULIS, INSPIRE, GMES.

3)Удосконалення системи платежів за землю

розроблення законопроектів:
- про плату за землю (викладення у новій редакції із метою удосконалення бази оподаткування, скорочення пільг щодо сплати земельного податку, встановлення диференційованих ставок земельного податку у залежності від вартості об’єкту оподаткування, запровадження цільового використання надходжень від земельного податку, встановлення підвищених ставок податку для постійних землекористувачів, що не можуть мати ділянки на такому праві);
- про внесення змін до Закону України «Про оренду землі» (щодо незмінності розмірів орендної плати за ділянки державної і комунальної власності, визначеної при укладанні договору оренди);
- про внесення змін до Закону України «Про оцінку земель» (щодо спрощення процедури затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок);
розроблення проектів постанов Кабінету Міністрів України:
- про внесення змін до методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів;
- про внесення змін до методики нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів);
- про внесення змін до порядку індексації грошової оцінки земель;
розроблення концепції переходу на систему оподаткування, що базується на масовій оцінці нерухомого майна.

4)Формування дієвої системи підвищення ефективності державного регулювання земельних відносин та управління землекористуванням

розроблення законопроектів:
- про державну земельну службу;
- про Фонд земель державної власності та управління землями державної власності;
розроблення проекту постанови Кабінету Міністрів України про затвердження опису та зразків форменого одягу осіб інспекторського складу у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, знаків розрізнення і норм забезпечення форменим одягом;
удосконалення інструкції з оформлення державними інспекторами з контролю за використанням і охороною земель матеріалів про адміністративні правопорушення;
удосконалення порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
удосконалення порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
удосконалення порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства;
затвердження стандарту надання адміністративних послуг Держкомземом та його територіальними органами;
розроблення концепції моніторингу ефективності використання земель державної власності.

5) Забезпечення здійснення заходів із землеустрою як інструментарію регулювання земельних відносин

розроблення законопроекту про внесення змін і доповнень до Закону України 'Про землеустрій' та деяких інших законодавчих актів (щодо закріплення правових підстав проведення землеустрою, вилучення декларативних та непрацюючих правових положень, уніфікації, детальної регламентації та спрощення землевпорядних процедур, запровадження саморегулювання у сфері землеустрою);
розроблення проектів постанов Кабінету Міністрів України:
- про порядок розробки загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель;
- про внесення змін до порядку розробки проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (щодо спрощення процедур погодження та затвердження проектів);
- про внесення змін до порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб (щодо обґрунтування зміни цільового призначення і спрощення процедур погодження та затвердження відповідної документації із землеустрою);
- про внесення змін і доповнень до Положення про державний фонд документації із землеустрою (щодо забезпечення ведення фонду спеціалізованими державними інститутами);
- про внесення змін і доповнень до переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності (щодо подання копії диплому про вищу землевпорядну освіту особи, що відповідає за якість робіт із землеустрою);
- про внесення змін та доповнень до порядку складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (для приведення у відповідність із чинним законодавством);
- про порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансування робіт із землеустрою;
- про порядок розробки проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;
- про технічний регламент проведення землеустрою;
розроблення та затвердження регіональних програм використання та охорони земель;
затвердження схеми природно-сільськогосподарського районування України;
розроблення та затвердження державних класифікаторів цільового призначення земельних ділянок, земельних угідь, обмежень у використанні земель, що узгоджені із європейськими системами класифікації;
підготовка документації із землеустрою щодо визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України;
підготовка документації із землеустрою щодо визначення державного кордону України по межі територіального моря;
розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення;
розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій оздоровчого призначення;
розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій рекреаційного призначення;
розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення;
розроблення та затвердження норм відведення земельних ділянок та нормативів оптимальної землеємності;
розроблення та затвердження галузевих стандартів та правил виконання робіт із землеустрою Держкомзем;
ведення Державного фонду документації із землеустрою спеціалізованими державними інститутами.

6) Поетапне введення земельних ділянок та прав на них в економічний оборот, формування та розвиток ринку земель

розроблення законопроектів:
- про порядок проведення земельних торгів;
- про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів (щодо набуття права власності на земельні ділянки під об’єктами, під час приватизації яких до ціни включалось право користування земельною ділянкою, за ціною, що визначається як різниця між правом власності та правом користування землею);
- про внесення змін та доповнень до Декрету Кабінету Міністрів України від 21.01.1993 № 7-93 «Про державне мито» (щодо визначення диференційованих розмірів державного мита за державну реєстрацію договорів відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення при їх короткотерміновому перепродажу);
розроблення проектів постанов Кабінету Міністрів України:
- про порядок рецензування звітів про експертну грошову оцінку земельних ділянок;
- про внесення змін і доповнень до методики експертної грошової оцінки земельних ділянок (щодо оцінки права користування земельними ділянками);
- про порядок підготовки фахівців (ліцитаторів) з продажу земельних ділянок на земельних торгах;
- про затвердження положення про Фонд земель державної власності;
супровід законопроекту «Про ринок земель» у Верховній Раді України;
розроблення положення про моніторинг і прогнозування ринку земель;
розроблення стратегії державного регулювання ринку земель за участі Фонду земель державної власності;
розроблення ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення земельних торгів;
розроблення положення щодо здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства з питань набуття прав на земельні ділянки іноземними державами, іноземними особами та особами без громадянства;
забезпечення контролю за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції та обмеження монополізму на ринку земель.

7) Формування інституту обмежень у використанні земель, пов'язаних з охороною земель, та забезпечення екологічної збалансованості землекористування

розроблення законопроектів:
- про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів (щодо встановлення та реєстрації обмежень у використанні земельних ділянок навколо існуючих режимоутворюючих обмежень за принципом «в силу закону» в результаті кадастрового зонування);
- про внесення змін і доповнень до Закону України «Про страхування» (щодо запровадження обов’язкового страхування відповідальності осіб, що виконують гірничодобувні, будівельні та інші роботи, за проведення рекультивації порушених земель, а також обов’язкового страхування земельних ділянок природно-заповідного фонду);
- про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів (щодо спрощення надання земельних ділянок для заліснення та створення лісонасаджень на землях приватної власності);
- про внесення змін і доповнень до Закону України «Про екологічну мережу» (щодо удосконалення порядку проектування екомережі, розроблення та затвердження схем екомережі та реєстрації природоохоронних обмежень у використанні земельних ділянок);
розроблення проектів постанов Кабінету Міністрів України:
- про внесення змін і доповнень до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо порядку встановлення та реєстрації обмежень у використанні земель (щодо удосконалення встановлення і реєстрації у державному земельному кадастрі меж та режиму охоронних зон навколо об’єктів природно-заповідного фонду, культурної спадщини, транспорту, зв’язку, енергетики, гідрометеорологічної діяльності, геодезичних пунктів, інженерних комунікацій, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон, зон особливого режиму використання земель, прикордонної смуги, зон особливого режиму забудови, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, зон радіоактивного забруднення, зон надзвичайних екологічних ситуацій);
- про затвердження нормативів оптимального співвідношення земельних угідь;
- про затвердження нормативів показників деградації земель;
проведення перевірок з питань додержання земельного законодавства;
затвердження положення про громадський контроль за використанням та охороною земель Держкомзем;
розробити схеми формування екомережі та внести відомості про межі території і об’єктів екомережі до державного земельного кадастру.

8) Фінансове та інвестиційне забезпечення розвитку земельних відносин

розроблення законопроекту про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо створення Державного фонду охорони земель як складової частини Державного бюджету України);
розроблення проекту постанови Кабінету Міністрів України про порядок економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

9) Наукове та освітнє забезпечення розвитку земельних відносин

розроблення проектів постанов Кабінету Міністрів України:
- про створення галузевої державної наукової установи з питань землеустрою, охорони земель та земельних відносин у сфері управління Держкомзему;
- про внесення змін до переліку напрямів, за якими здійснюється підготовка фахівців у вищих навчальних закладах за освітньо-кваліфікаційним рівнем бакалавра щодо виділення окремої галузі знань «Землеустрій і кадастр»;
затвердження і реалізація галузевої програми фундаментальних і прикладних наукових досліджень у галузі земельних відносин;
підвищення кваліфікації посадових осіб державних органів земельних ресурсів;
затвердження стандартів вищої освіти в галузі знань «Землеустрій і кадастр» із пріоритетною увагою питанням планування та раціонального використання землі та земельних ресурсів на сталій основі.

Висновки. Здійснення запропонованих заходів дасть змогу створити у середньостроковій перспективі передумови сталого розвитку землекористування, зокрема:

підвищити ефективність та екологічну безпеку використання суспільством земельних ресурсів;
здійснити раціоналізацію (оптимізацію) землекористування та створити інвестиційно-привабливе і стале землекористування;
збільшити надходження від платежів за землю в бюджети всіх рівнів;
запровадити повноцінний ринок земель, особливо сільськогосподарського призначення, створити умови для кредитування землевласників під заставу земельних ділянок;
підвищити ефективність оренди землі, особливо в сільському господарстві.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

Мартин А.Г. Євсюков Т.О. Стан земельних відносин як стримуючий фактор розвитку продуктивних сил України // Матеріали міжнародної наукової конференції, м. Київ, 20 березня 2009 р.: У 3-х частинах / РВПС України НАН України. – К.: РВПС України НАН України, 2009. Ч.3 – С. 289-292.
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 № 743-р «Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року» // Офіційний вісник України від 17.07.2009 – 2009 р., № 51, стор. 165, стаття 1760, код акту 47150/2009.