Основні аспекти розвитку кадастрових систем
Автор: А.С. Попов
Источник: Вісник Львівського національного аграрного університету/ Збірник наукових праць. — Львів, ЛНАУ — 2010.
Автор: А.С. Попов
Источник: Вісник Львівського національного аграрного університету/ Збірник наукових праць. — Львів, ЛНАУ — 2010.
Попов А.С. Основні аспекти розвитку кадастрових систем У статті наводяться основні аспекти ведення та розвитку кадастрових систем зарубіжних країн і України. Основними аспектами, за якими можна оцінити ефективність ведення кадастрової системи, виступають: політичний, органі заційний, правовий, фінансовий і технологічний. У статті подано коротку характеристику кожного з цих аспектів і охарактеризовано їх роль у розвитку системи земельного кадастру. Зроблені висновки щодо можливих перспективних шляхів ведення кадастрової системи в Україні.
Ключові слова:кадастрова система, земельний кадастр, розвиток, організація, управління, фінансування, технології.
Залишається фактом, що демократичний уряд і гарна кадастрова система повинні йти “нога в ногу” та ілюструвати важливість кадастрової системи у політичному розумінні. Цивілізоване життя має бути засноване на розумінні такого важливого факту, що люди обов’язково повинні знати, хто чим володіє, у тому числі й землею. У юридичному розумінні, головною функцією кадастрової системи є захист прав людей на землю та власність. Але постає питання, як оцінити національну кадастрову систему. Тому у статті ми спробуємо визначити основні аспекти, за якими можна й потрібно оцінювати ефективність системи земельного кадастру.
Аналізу ведення й розвитку земельного кадастру в багатьох країнах приділяється велика увага починаючи із ХІХ ст. [1 – 10]. Ціла низка як зарубіжних, так і вітчизняних науковців постійно досліджують закономірності розвитку кадастрової системи, як основи створення демократичної і економічно процвітаючої країни в ринкових умовах.
У статті наводяться основні аспекти ведення та розвитку кадастрової системи зарубіжних країн і України. На основі висвітленого матеріалу досліджень зроблені висновки щодо вдосконалення існуючої системи земельного кадастру з урахуванням сучасних вимог ринкової економіки.
Як показує аналіз кадастрових систем різних країн світу, їх розвиток відбувався за такими основними аспектами: політичним, організаційним, правовим, фінансовим і технологічним. Тому аналіз кадастрових систем буде висвітлений у розрізі кожного з цих аспектів.
Політичнийаспект розвитку кадастрової системи є одним із найголовніших. Будь-яка політика є цілеспрямованою діяльністю органів управління для досягнення мети, яка відображає інтереси певного кола людей, які відповідними методами й засобами створюють структури, що формують, реалізують і захищають інтереси. Права власності на землю були та залишаються вагомим аргументом, який використовується як окремими людьми, так і територіальними громадами. Права власності на землю значно впливають на емоційний стан окремих людей і громад стосовно ролі, яку вони відіграють у суспільстві. Отже, необхідне узгодження між окремими людьми, державними і місцевими органами влади щодо питання володіння, користування і розпорядження, а також відповідальності за збереження земельних ресурсів.
Навіть економічні рішення базуються на тому, як суспільства вирішують питання земельних відносин. Земельні відносини – це потужний загально- прийнятий у світовій практиці засіб реалізації політики, узгодження інтересів господарського розвитку, прямих регулярних дій на майже всіх учасників цих відносин, вирішення багатьох внутрішніх та зовнішніх конфліктних ситуацій. Звідси прийняття законів є першочерговим заходом.
Особливістю земельної політики є те, що кожний громадянин, який проживає на землі будь-якого адміністративно-територіального рівня, по праву вважає її своєю, тому земельна політика має бути простою, прозорою і відповідати прийнятим у суспільстві поняттям справедливості.
Знаходження визнаного компромісу між бажаннями держави, місцевих органів управління і окремими людьми володіти та розпоряджатися всіма земельними ресурсами, одержати максимальну вигоду є стратегічна основа земельної політики.
Наступним є правовий аспект. Як показав аналіз кадастрових систем світу, головною функцією кадастрової системи є захист прав власності на землю та майно. Звісно, що права власності на землю та/чи майно не є абсолютними і власник не може робити, що заманеться, із його власністю. Це зумовлено тим, що власність на землю є особливою економічною категорією, за допомогою якої характеризуються стосунки між людьми та їх колективами у процесі використання землі з приводу привласнення матеріальних благ, тобто власність на землю – це суспільні відносини. Разом з тим, як і будь-які інші суспільні відносини, власність на землю має і соціальну сторону – вона визначає характер взаємодії між людьми у процесі привласнення землі як засобу виробництва та його продуктів.
За таких умов система земельної реєстрації, а у ширшому розумінні кадастрова система, обов'язково необхідна для закріплення і регулювання відносин між людиною та землею (власністю). Земельна реєстрація представляє собою не лише реєстрацію земельних ділянок і їх власників, а й прав, що виникають між ними. Така ситуація ускладнює формування кадастрової системи, оскільки існує дуже багато прав, відносин, обтяжень і обмежень, які повинні знайти своє відображення у системі.
У європейських кадастрових системах ми можемо виявити дві важливі відмінності в правовому сенсі – це види реєстрації і земельне законодавство. Як відомо, існує у світі дві системи реєстрації – це “реєстрація угод” (deeds registration) і “реєстрація прав” (title registration) [7]. У літературі існує дуже багато дискусій з приводу, яка із систем краща. Насправді це важке запитання, тому що існують приклади як гарної, так і поганої організації обох видів систем реєстрації. Єдине, що має велике значення в обох цих системах, – це якість кадастрової інформації. На нашу думку, немає потреби у зміні системи реєстрації однієї на іншу, набагато краще удосконалити правове поле, у якому вони існують.
Аналіз кадастрових систем різних країн показав, що існує велика різноманітність земельного законодавства у Європі. В одних країнах земельне законодавство дуже деталізоване і містить багато правил, наприклад у сфері використання геодезичних приладів і точності кадастрових даних, в інших країнах менш деталізоване. Але так чи інакше нами були виділені головні ключові елементи, які повинні бути врегульовані земельним законодавством будь-якої країни, а саме: правовстановлюючі документи, відповідальність, кадастрові карти і графічні бази даних, кадастрові ідентифікатори, оновлення кадастрових даних.
Аналізуючи кадастрові системи різних країн, без будь-якого сумніву можна сказати, що оцінку розвитку національної кадастрової системи характеризує організаційний аспект, який включає два фактори: наскільки правильно вона організована і наскільки добре вона керована. Тобто, по-перше, важливим є те, наскільки кадастрова система добре управляється з методологічного погляду, і, по- друге – наскільки чітке розмежування відповідальності за фінансування системи. Взагалі кадастрові системи різних країн зазвичай організовуються на різних урядових рівнях, а саме: на національному, регіональному і локальному (місце- вому). У такій організації важливою є наявність добрих взаємозв’язків між усіма рівнями – від окремого землекористувача на локальному рівні до національного рівня. Хоча Європа повністю і не приватизувала кадастрові системи, подібно до страхових компаній прав власності на землю у Сполучених Штатах Америки [10], але присутні тенденції до все більшої фінансової незалежності самостійних кадастрових організацій від держави.
Звісно, що джерела фінансування кадастрової системи мають прямий вплив на систему її організації. Взагалі, як було досліджено, існують три основні види фінансування, а відповідно й кадастрових систем: державна кадастрова система (система є повністю державним заходом з проведення земельно-кадастрових робіт і належить до державної організації (найбільш розповсюджений варіант у країнах Європи)), частково державна кадастрова система (коли кадастрова система є фінансово незалежною від держави, але з деяким наглядом з боку держави (відпо- відного міністерства), повністю приватизована кадастрова система (прикладом організації у такий спосіб кадастрової системи є Сполучені Штати Америки, в яких земельний кадастр ведеться приватними страховими компаніями прав власності, які надають усю земельно-кадастрову інформацію про земельні ділянки з повними історичними довідками про них) [9].
До фінансового аспекту належать також і вартість укладання операцій. Передача прав власності на землю є складним процесом, який вимагає участі багатьох різних спеціалістів і організацій, кількість яких залежить від цивільно- правової угоди, цільового призначення земельних ділянок тощо. Звісно, що послуги тих чи інших спеціалістів і організацій не є безкоштовними, а тому особи, які здійснюють передачу прав власності, повинні сплачувати певну плату за надання послуг. Якщо порахувати суму витрат за надання перелічених послуг, то вони складатимуть близько 25 % [9] від загальної вартості земельної ділянки чи об’єкта нерухомості, який продається.
Слід зауважити, що від 1/5 до 1/3 судових справ (за різними методиками підрахунку), а також звернень у правоохоронні органи в Україні пов'язані саме із суперечками на ґрунті “чистоти права власності” та законності правочинів. Тобто третина ресурсу країни працює вхолосту – для залагодження суперечок, яких в принципі не повинно виникати.
Останнім важливим аспектом ведення та розвитку кадастрової системи є технологічний аспект. Сучасна кадастрова система повинна розвивати таку організаційну культуру, яка була б спрямована на ринок інформаційних послуг, тобто підтримувала б зв’язки із суб’єктами, зацікавленими в отриманні земельно- кадастрової інформації на ринкових засадах (за певну плату). Розвиток таких кадастрових систем повинен йти нога в ногу з розвитком інформаційних і комунікаційних технологій. Останнім часом користувачі кадастрових систем потребують земельно-кадастрових даних у цифровому вигляді. Окрім цього, вони бажають, щоб земельно-кадастрова інформація постійно поновлювалася і відображала об’єктивну ситуацію, була надійною, повною, а також мати до неї швидкий доступ. І це не дивно. Недарма кажуть, що час – це гроші.
Запровадження автоматизованої кадастрової системи дасть змогу отри- мувати необхідні земельно-кадастрові дані для різних рівнів ведення земельного кадастру для різних потреб цілодобово. Звісно, що запровадження сучасних інформаційних і комунікаційних технологій призведе до внесення певних змін у технологічному процесі ведення земельного кадастру. Це також стосуватиметься і геодезистів, оскільки вони в першу чергу відповідальні за визначення земельних ділянок і їх землевпорядкування.
Звісно, що у впровадженні автоматизованої системи, окрім технічних проблем, присутні також проблеми організаційного та соціального характеру. Так, повинен бути переглянутий порядок кадастрової процедури відповідно до нових вимог автоматизованої системи, необхідно бути готовими до перепідготовки землевпорядних кадрів, а також до можливого їх скорочення. Наприклад, при запровадженні такої системи у Данії штат працівників був скорочений з 3500 до 1500 осіб. Витрати на впровадження у виробництво сучасних інформаційних і комунікаційних технологій склали близько 80 мільйонів доларів США, а для зміни організаційної структури кадастрової системи і її соціальної складової було витрачено 100 мільйонів доларів США.
Основними аспектами оцінки ведення та розвитку кадастрової системи є: політичний, організаційний, правовий, фінансовий і технологічний. Але, так чи інакше, можна виділити основні напрями розвитку та організації системи: від “реєстрації документів” до “реєстрації прав”; від державної системи до повністю приватної; від паперових карт і реєстрів до повністю автоматизованої системи; від систем із слабким правовим регулюванням до систем, переобтяжених правовими нормами.
Сучасні кадастрові системи повинні бути спрямовані на ринок інфор- маційних послуг, тобто підтримувати зв’язки із суб’єктами, зацікавленими в отриманні земельно-кадастрової інформації на ринкових засадах. Для країн із перехідною економікою кадастрові системи є важливим інструментом запрова- дження ринку земель і досягнення партнерства з країнами Євросоюзу. Як показав аналіз розвитку кадастрових систем європейських країн, вдосконалення організації кадастрових систем може бути досягнуто за рахунок: запровадження нових технологій; стандартизації; відкритого доступу до земельно-кадастрових даних, у тому числі через Інтернет; збільшення ролі приватного сектора (організацій, партнерів та ін.).
1. Современный кадастр. Интеграция – распределенность пользователей / В. В. Амбросимов, А. Е. Аственов, Ю. Г. Ноянов, А. Н. Филиппов // Геодезия и картография. – 2000. – № 2.
2. Гнаткович Д. І. Розвиток і проблеми ведення земельного кадастру / Д. І. Гнаткович, М. Г. Ступень // Вісник аграрної науки. – 2000. – № 9. – С. 22–25.
3. Державний земельний кадастр: сучасний стан і шляхи його вдосконалення : монографія / під ред. д.е.н., проф. М. Г. Ступеня. – Львів : Укр. технології, 2005. – 176 с.
4. Вервейко А. П. Земельный кадастр: учеб. пос. / А. П. Вервейко. – Харьков : ХСХИ, 1973. – 195 с.
5. Магазинщиков Т. П. Земельный кадастр : учеб. пос. / Т. П. Магазинщиков. – Львов : Вища шк. Изд-во при Львов. ун-те, 1980. – 388 с.
6. Теоретико-методичні основи державного земельного кадастру в Україні / під ред А. М. Третяка. – К., 2002. – 253 с.
7. Теоретичні основи державного земельного кадастру : навч. посіб. / М. Г. Ступень, Р. Й. Гулько, О. Я. Микула та ін. / за ред. М. Г. Ступеня. – Львів : Апріорі, 2003. – 341 с.
8. Kaufmann J. Cadastre 2014 – A Vision for a Future Cadastral System / J. Kaufmann, D. Steudler // Working Group 1 of FIG Commission 7, July 1998.
9. The Bogor Declaration // Report from the United Nations Inter-Regional Meeting of Experts on the Cadastre, 18-22 March, Bogor, Indonesia.
10. Bogaerts T. Cadastral Systems: Critical Success Factors / T. Bogaerts. – http://www.geo.tudelft.nl
11. Larsson G. Land Registration and Cadastral Systems: Tools for land information and management. Longman Scientific and Technical / G. Larsson. – Essex, England, 1991.
Popov A. Basic aspects of development of the cadastre systems The basic aspects of conduct and development of the cadastre systems of foreign countries and Ukraine are pointed out in the article. Political, organizational, legal, financial and technological aspects are the basic aspects which help to estimate the efficiency of conducting of the cadastre system. In the article short description is given to each of these aspects and their role in development of the land cadastre system are discovered. The possible perspective ways of conducting of the cadastre system in Ukraine are drawn.
Key words:cadastre system, land cadastre, development, organization, management, financing, technologies.
Попов А. С. Основные аспекты развития кадастровых систем В статье приведены основные аспекты ведения и развития кадастровых систем зарубежных стран и Украины. Основными аспектами, по которым можно оценить эффективность ведения кадастровой системы, выступают: политический, организационный, правовой, финансовый и технологический. В статье предоставляется короткая харак- теристика каждого из этих аспектов и характеризуется их роль в развитии системы земельного кадастра. Сформулированы выводы относительно возможных перспективных путей ведения кадастровой системы в Украине.
Ключевые слова:кадастровая система, земельный кадастр, развитие, организация, управление, финансирование, технологии.