ДонНТУ   Портал магістрів  Кафедра ГіГ

Борисенко Анастасія Едуардівна

Інститут гірництва та геології

Кафедра геоінформатики та геодезії

Спеціальність Землеустрій та кадастр

Проблеми вилучення земельних ділянок для суспільних потреб

Науковий керівник: к.т.н., доцент Мітрофанова Олена Ігорівна

Резюме Біографія Реферат

Реферат за темою випускної роботи

Зміст

• Вступ
• 1. Актуальність теми
• 2. Мета і задачі дослідження
• 3. Огляд досліджень та розробок
• 3.1 Загальна процедура відчудження земель
• 3.2 Огляд законодавчої бази, щодо регулювання питання відчудження землі
• 3.3 Іноземний досвід регулювання питання відчудження земель
• 4. Заплановані результати
• Висновки
• Перелік посилань

Вступ

Примусове відчудження земельних ділянок завжди було надзвичайно актуальним питанням і сьогодні залишається таким, бо тісно пов’язано зі швидким розвитком та змінами у землекористуванні. Для осіб яким загрожує втрата власності, примусове відчудження є фактором нестабільності. Примусове відчудження земельних ділянок для цілей освоєння та розвитку може принести вигоду суспільству, але воно може бути руйнівним для людей у котрих примусово забирається ділянка. Тільки якщо уряд здійснює процедуру у задовільний спосіб, громадяни залишаються у ситуації, подібній тій, в якій вони перебували до відчудження, а суспільство отримує передбачені вигоди.

1. Актуальність теми

Питання відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності (далі «відчуження земель») є актуальним у зв'язку з постійним розвитком міст, розширенням їх кордонів, потребою в будівництві нових об'єктів інфраструктури, для реалізації якого необхідні значні території, які вже можуть знаходитися у власності громадян. Найбільш неоднозначним питанням є розрахунок розміру компенсації за вилучене майно, що ставить під загрозу права громадян і компетенцію органів державної влади та призводить до вирішення питання в суді.

Саме численні судові позови і довготривалі судові тяжби вказують на недостатню урегульованість цього питання в законодавстві, що породжує інтерес дослідників до цього питання і підкреслює його актуальність.

2. Мета і задачі дослідження

Метою роботи є визначення основних проблем у процедурі здійснення вилучення землі, розробка проекту її вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети були сформульовані наступні задачі дослідження:

1. Збірати та проаналіувати матеріали щодо випадків відчудження земельних ділянок з метою їх подальшої класифікації та виявлення найбільш проблемних місць у процедурі відчудження.
2. Розробити проект вдосконалення процедури відчудження земель та концепції визначення суми відшкодування за вилучену ділянку.

Ідея роботи: спрощення та вдосконалення процедури вилучення земель.

Об’єктом дослідження є законодавство про відчуждення земель з суспільних потреб та мотивів суспільної необхідності та рішення щодо вилучення земельних ділянок.

Предмет дослідження — проблеми що виникають у процесі відчудження земельної ділянки

3. Огляд досліджень та розробок

3.1 Загальна процедура відчудження земель

Примусове відчуження — це повноваження уряду набувати право власності на приватні земельні ділянки без добровільної згоди їх власників або користувачів з метою задоволення потреб суспільства. Це повноваження часто є необхідним для цілей соціально-економічного розвитку та захисту довкілля. Найпоширенішими цілями примусового відчудження визнані наступні:

забезпечення транспортних потреб (будівництво доріг, каналів, шосе, залізниць, мостів, причалів та аеропортів);

будівництво споруд громадського призначення (шкіл, бібліотек, лікарень, фабрик, релігійних закладів, державного і муніципального житла);

будівництво комунальної інфраструктури (водопостачання, каналізація, електропостачання, газове господарство, канали і лінії зв’язку, іригаційні та дренажні системи, дамби, водосховища);

створення (організація) громадських парків, ігрових майданчиків, садів, спортивних площадок та кладовищ;

забезпечення оборонних потреб.

Усі сучасні держави мають це повноваження в тій чи іншій формі. Але незалежно від назви (можливі такі варіанти примусовий викуп, експропріація, вилучення земельної ділянки, або резервування земель для державних або муніципальних потреб) та форми реалізацій процедура відчудження має загальну структуру (мал. 1).

На етапі планування необхідно визначити можливі варіанти розташування земельної ділянки, необхідної для задоволення суспільних потреб, із залученням усіх зацікавлених осіб. Визначити точне місце розташування та площу земельної ділянки, що підлягає примусовому відчуженню.

Після вибору місцерозташування ділянки необхідно оприлюднити повідомлення, з метою інформування землевласників та землекористувачів, про намір уряду примусово відчудити їх ділянки. Повідомлення окреслює мету примусового відчуження, процедуру, важливі дати, процесуальні права зацікавлених осіб.

Оцінка та подання вимог передбачає подачу землевласниками та землекористувачами своїх вимог про компенсацію. Здійснюється оцінка землі органом (установою), що відчуджує землю, або іншим урядовим органом. Орган (установа), що відчужує землю, розглядає вимоги та пропонує суму, яку ця установа вважає належною компенсацією.

У разі досягнення згоди щодо умов відчудження уряд виплачує постраждалим компенсацію або надає їм інші земельні ділянки, після чого він вступає в права власності на ділянки та розпочинає безпосереднє володіння ділянками, відчуженими для заявленої мети.

Якщо згода між землевласником та урядом не знайдена, вони мають можливість оскаржити примусове відчуження, в тому числі рішення про відчуження, процедуру відчуження та суму запропонованої компенсації.

Реституція створює можливість для повернення на земельні ділянки, що були примусово відчуженні, колишніх власників (користувачів), коли потреба в таких ділянках відпала.

Прогалини в законодавстві, неврегулеваність у ньому деяких питань призводить до виникнення великої кількості проблем під час реалізації процедури відчудження. Найбільш поширеними проблемами є :

зменшення безпеки володіння власністю: громадяни можуть втратити віру у безпеку і гарантованість володіння власністю, якщо уряд має можливість примусово відчужувати приватні земельні ділянки без дотримання визначеної процедури та/або без виплати адекватної компенсації);

скорочення інвестицій: негарантоване володіння власністю, загроза упередженого позбавлення майна та пов’язаних із ним доходів відлякує вітчизняних та іноземних інвесторів;

послаблення земельного ринку: загрози землеволодінню негативно впливають на обсяг трансакцій, зменшують привабливість землі як забезпечення, позбавляє громадян бажання інвестувати у придбання або утримання нерухомості, знижує вартість землі;

створення підґрунтя для корупції та зловживання владою;

відкладені проекти;

виплата постраждалим власникам та користувачам неадекватної компенсації.

Виходячи з зазначених проблем можна зробити висновок, що на даному етапі розвитку та вивченості питання примусового відчудження земельних ділянок воно є недосконалим і вимагає реформування законодавчої бази, під час якого будуть враховані основні принципи, які допоможуть зробити процедуру відчудження більш ефективною. До таких принципів можна віднести наступні:

Захист і гарантування належного процесу і процедури. Норми, що розумно обмежують повноваження уряду застосовувати примусове відчуження, підсилюють упевненість громадян у судовій системі, надають їм реальну можливість захищати свої права та підтримують відчуття безпеки землеволодіння на належному рівні. Норми повинні передбачати попередні консультації, планування із залученням громад і громадян, доступні механізми оскарження, а також обмежувати свавілля і власний розсуд чиновників.

Добросовісне управління. Установи, що здійснюють примусове відчуження (тут і наділі «уповноважені установи»), мають бути підзвітними в частині добросовісного виконання приписів законодавства. Порушення законів місцевими чиновниками підриває легітимність примусового відчуження. Добросовісне управління зменшує зловживання владою та можливості для корупційних дій.

Адекватна (еквівалентна) компенсація. Постраждалим особам має виплачуватися компенсація, що не є ані більшою, ані меншою тих збитків і втрат, яких вони зазнали внаслідок примусового відчуження їх землі. Закони повинні гарантувати, що постраждалі власники (користувачі) отримають адекватну (еквівалентну) компенсацію, грошима або шляхом надання іншої земельної ділянки. Законодавство повинно визначати чіткі і логічні основи для оцінки задля досягнення такого результату [1].

Таким чином можно можна зазначити, що ефективне та справедливе примусове відчуження не може існувати без добросовісного управління та верховенства права.

3.2 Огляд законодавчої бази, щодо регулювання питання відчудження землі.

Право держави на примусове вилучення земельної ділянки обов’язково має бути закріплено в законодавчих актах. Законодавство усіх країн можна поділити на 2 види: такі, де умови примусового відчуження визначені загальними рисами та інші, де існує детальне законодавство.

Конституції багатьох країн передбачають одночасно захист права приватної власності та повноваження держави відчужувати земельні ділянки без добровільної згоди власника. Конституційно-правові рамки, які в загальному вигляді визначають умови примусового відчуження, здебільшого приділяють увагу принципам та просто передбачають примусове відчуження як єдине виключення з режиму непорушності права приватної власності. Такі конституції залишають деталізацію інституту примусового відчуження іншим актам законодавства, а в деяких випадках – тлумаченню судів (США, Руанда).

Конституції інших держав детально визначають функціонування механізмів, за допомогою яких уряд може примусово відчужити землю. Зазвичай такі конституції передбачають перелік цілей, для яких може біти примусово відчуження земля (Гана, Чилі).

Більшість країн доповнюють конституційні рамкові норми, незалежно від ступеню їх деталізації, спеціальними законами та постановами щодо примусового відчуження. Національні або регіональні закони зазвичай містять детальний опис цілей (потреб), для яких може застосовуватися примусове відчуження, визначають уповноважені установи та посадовців, що мають повноваження примусового відчуження землі, процедури, методи визначення компенсації, права постраждалих власників (користувачів, мешканців), спосіб оскарження дій посадовців. Акти, ухвалені на виконання цих законів, можуть мати велике значення, оскільки вони містять інструкції щодо того, яким чином уповноважені установи повинні діяти впродовж кожної фази процесу примусового відчуження.

Примусове відчуження частково врегульоване цивільно-правовими законами (про право власності) та частково – адміністративно-правовими (в частині визначення владних повноважень та процедур). Принципи адміністративного судочинства та добросовісного урядування часто вимагають, аби здійснення таких повноважень, що мають подвійну природу, було зв’язане правовими нормами, що передбачають право бути заслуханим, право оскарження, можливість судового контролю [2].

В Україні поняття відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності регулюється Конституцією, Цивільним [3] та Земельним [4] Кодексами та Законом України Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності [5] (далі ЗУ Про відчуження ).

Саме поняття відчудження розкривається у статті 140, глави 22 Земельного Кодексу України, як одна з підстав припинення права на землю. Таким чином, Земельний кодекс є документом, яких дає визначення відчуження, поділяє його на види, визначає повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування в цьому питанні і дає основні характеристики цього поняття. Дані питання викладені в статтях 146, 147, 149-151.

Крім Земельного Кодексу до законодавчої бази, що регулює порядок відчуження земельних ділянкою, відноситься Закон України Про відчуження ), прийнятий у 2009 році. Даний документ більш повно і докладно, ніж Земельний Кодекс, розглядає процедуру відчуження і є основним документів при прийнятті рішень пов'язаних з викупом або вилученням [3].

Законодавство усіх країн щодо розлядаємого питання повинно відповідати принципам захисту і гарантування прав людини.

Можна зробити висновок, що попри наявність відмінностей у національному законодавстві не зайвим був би відповідний міжнародний кодекс щодо регулювання загальних питань процедури вилучення, методів оцінки розмірів компенсації, який би міг гармонізувати окремі критичні аспекти практики з метою глобалізації стандартів.

3.3 Іноземний досвід регулювання питання відчудження земель

Як зазначалося раніше загальні принципи відчудження земельних ділянок для суспільних потреб є схожими для усіх країн та їх законодавств, але також існують принципові розбіжності, які можуть як покращувати, так і погіршувати процедуру вилучення земельних ділянок.

Не тільки назва процедури може відрізнятися, можуть відрізнятися і назва цілей для вилучення, однак, сенс процедури залишається ідентичним, так в Іспанії вилучення земельної ділянки можливе, тільки якщо того вимагають громадська доцільність або соціальні інтереси, у Швеції — важливі суспільні інтереси, в Італії — загальні інтереси , в Португалії — суспільні інтереси, в США — в суспільно-корисних цілях.

У Швеції існує триступеневий тест на визначення відповідності критеріям суспільних інтересів. Він полягає в тому, що (1) вигоди експропріації мають переважати витрати на неї; (2) цінність нового використання землі має бути вищою за цінність поточного використання і (3) мета експропріації повинна бути важливою. Також обов’язковою умовою є те, що набувачеві необхідна певна, конкретна ділянка, продавець якої знаходиться, [таким чином], у монопольному становищі. Такий підхід спрощує процедуру та зменшує можливості для свавільного трактування цілей вилучення.

Однією з країн, в якій питання вилучення вважається найбільш врегульованим, є Німеччина. Там експропріація передбачається або на федеральному рівні (регулюється Будівельним кодексом), або на земельному рівні, наприклад, для будівництва доріг або захисту пам’яток. Конституція вимагає, аби експропріація здійснювалася виключно у випадках, коли її потребує загальне благополуччя. Правило про загальне благополуччя передбачає, що експропріація здійснюється у випадках, коли мета експропріації прямо передбачена законом, який визначає вид і розміри відшкодування (компенсації), і тільки в тих випадках, коли відсутні усі інші можливості досягнення мети з меншим ступенем втручання у приватне життя.

У загальному розумінні органом уповноваженим на відлучення є уряд, але в багатьох країнах ці повноваження передані іншим установам. Так у Новій Зеландії органом, уповноваженим здійснювати примусовий викуп, є Земельно-інформаційна служба Нової Зеландії, яка також залучає до процесу акредитованих приватних підрядників. В більшості випадків згода [на викуп] досягається шляхом переговорів

У Австралії примусовий викуп земель санкціонується Конституцією Співдружності і регламентований законодавством штатів. Урядовий Земельний Моніторинг відіграє фундаментальну роль у забезпеченні підзвітності та прозорості трансакцій із землею загалом і примусового викупу зокрема. Цей незалежний наглядовий орган випускає рекомендації (вказівки) під назвою Політика і Інструкції щодо Купівлі, Примусового Викупу і Продажу Земель, які є обов’язковими нормами для усіх угод із нерухомістю, що укладаються урядовими агенціями. Така практика вважається однією з найбільш вдалих.

В Швеції застосовують два методи: експропріація, здійснювана Земельним судом або експропріація, здійснювана для спеціальних цілей кадастровим землевпорядником засобами землеустрою. Але в обох випадках дозвіл на експропріацію надає Уряд.

Багато країн бажаючи відійти від процедури примусового відчуження земельної ділянки впроваджують інші інструменти набуття права власності на земельні ділянки громадян. Так у Туреччині існує таке поняття як добровільний продаж. Така процедура зазвичай застосовується, коли землевласник бажає отримати від місцевої влади дозвіл на будівництво, але його ділянка не відповідає вимогам зонування (наприклад, вимогам щодо мінімальної довжини і ширини). В таких випадках землевласник зобов’язаний знайти альтернативне рішення для забезпечення відповідності вимогам зонування. Базовий принцип для вирішення таких ситуацій – перенесення меж земельної ділянки відповідно до вимог планів зонування. Існують такі варіанти: обмін частинами ділянок, упорядкування земель, поділ і об’єднання ділянок. В Естонії такий інструмент як примусове відчудження є майже не прийнятним, який завжди намагаються замінити укладенням звичайного цивільного контракту купівлі-продажу на добровільних засадах, та застосовують тільки в виключних випадках.

У Фінляндії використовують практику примусового придбання частини ділянки, якої не вистачає. Ця процедура спрямована на забезпечення реалізації детальних планів землекористування для цілей забудови у тих випадках, коли реальних розподіл нерухомості і власності не відповідає плану. Фінські традиції експропріації надають особам, які не є публічними органами влади, право примусової покупки долі земельної ділянки (що перебуває у спільній власності) або частини земельної ділянки (частини, що не вистачає). В усіх випадках експропріації вимоги щодо громадської потреби та повної компенсації мають виконуватися [7].

4. Заплановані результати

У ході роботи були зібрані матеріали з теми дослідження, що відображають досвід різних країн. За обсягом і повноті зібраної інформації для дослідження були обрані 6 країн, такі як Україна, Росія, Білорусь, Польща, Німеччина та Англія.

Для аналізу процедури здійснення вилучення в ході роботи виділено ряд ключових критеріїв, за якими виконується аналіз і порівняння досвіду країн, що досліджуються:

1. Законодавство про вилучення:
   - Загальні законодавчі норми;
   - Спеціальні закони.
   
2. Процедура вилучення
   - централізована;
   - децентралізована.
   
3. Орган, який ініціює вилучення:
   - орган державної влади, муніципалітет;
   - спеціально уповноважений орган.
   
4. Підстава для ініціювання процедури вилучення
   - рішення органів державної влади;
   - затверджена схема розвитку територій (генплан).
   
5. Термін вилучення
   - обмежений;
   - необмежений.
   

Як зазначалося раніше, найбільш проблемним є питання визначення компенсації за ділянку, що вилучається, тому особлива увага в роботі приділена саме дослідженню методів розрахунку компенсації.

Процес вибору найбільш ефективної методики розрахунку компенсації розглядається в роботі як багатокритеріальна задача, яку доцільно вирішувати за допомогою методу побудови ієрархій [8].

Як і для загальної процедури вилучення, так і для процесу визначення компенсації виділено ряд ключових критеріїв, за якими виконується аналіз і порівняння досвіду країн, які розглядаються :

1. Види можливої компенсації:
   - грошова;
   - у натуральному вираженні.
   
2. База для розрахунку компенсації
   1) експертна оцінка:
   - ринкова вартість;
   - неринкові види вартості;
   2)нормативна оцінка.
3. Надбавки:
   - втрачена вигода;
   - моральна шкода;
   - дроблення ділянки.

Далі, на підставі отриманих даних про методики розрахунку в різних країнах, виконується побудова ієрархій (мал. 2).

1. S. Keith, P. McAuslan, P. Knight, J. Lindsay "Примусове відчуження земельних ділянок та компенсація" — ФАО ООН Дослідження землекористування, випуск 10, Рим 2008 Земельний Кодекс України [електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2768-14
2. Л.Терлецька — "Викуп державою земельних ділянок для суспільніх потреб — підстава відшкодування збитків в Україні", Юридичній вісник, 2009/3
3. Цивільний Кодекс України [електронний ресурс]. — Режим доступу:http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/435-15
4. Земельний Кодекс України [електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2768-14.
5. Закон України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності", від 17.11.2009 № 1559-VI [електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1559-17
6. A. Кальченко "Про відчуження земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності", Землевпорядній вісник №1, 2010р
7. I.Kakulu, K.Viitanen, "Проблеми примусового викупу земельних ділянок: глобальний контекст" — FIG Article of the Month in February 2009
8. Т. Саати «ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ. Метод анализа иерархий» [електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.pqm-online.com/assets/files/lib/saaty.pdf