Викуп земельних ділянок для суспільних потреб – як удосконалити організаційно-правові механізми
Автор:A. Мартин
Источник: Землевпорядний вісник, 2009, випуск 8
Автор:A. Мартин
Источник: Землевпорядний вісник, 2009, випуск 8
A. Мартин- Викуп земельних ділянок для суспільних потреб – як удосконалити організаційно-правові механізми
Розглянуті існуючі правові механізми вирішення питань викупу земельних ділянок, наведені шляхи вдосконалення цих механізмів.
Найвагомішим наслідком земельної реформи, яка проводиться в Україні останні 18 років, стала демонополізація державної власності на землю. Нині, за даними Держкомзему, у власності держави перебуває менше половиниїї земельного фонду — 29,6 млн га (49,0%), до приватної власності вже перейшло 30,6 млн га (50,8%), а 117 тис. га (0,2%) — це досі нерозподілені землі колективної власності. За таких умов розвиток соціальної, інженерно-транспортної, оборонної та енергетичної інфраструктури, формування природоохоронних територій тощо (в умовах обмеженості землі як просторового ресурсу) слід пов’язувати із викупом земельних ділянок приватної власності для суспільних потреб. Безперечно, ефективне забезпечення суспільних потреб у земельних ресурсах можливе лише за наявності відповідних організаційно правових та економічних механізмів, керуючись якими держава та територіальні громади зможуть придбавати не обхідні земельні ділянки у приватних власників без порушення їх інтересів.
Питання ринкового обороту прав на земельні ділянки в України є предметом досліджень таких науковців як А.С. Даниленко, Д.С. Добряк, С.І. Дорогунцов, В.М. Месель-Веселяк, Б.Й. Пасхавер, І.А. Розумний, П.Т. Саблук, В.М Трeгобчук, А.М. Третяк, М.М. Федоров, О.М. Шпичак та інших, проте організаційно-правові механізми викупу земельних ділянок для суспільних потреб на сьогодні розроблені недостатньо.
Метою цієї статті є аналіз процедури викупу земельних ділянок для суспільних потреб в умовах чинної нормативно/правової бази
У статті 41 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96/ВР [1] зазначено, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Примусове відчуження об’єктів права приватної власності мо" же бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в по" рядку, встановлених законом, та за умови попереднього і по" вного відшкодування їх вар" тості. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах військового чи надзвичай/ ного стану. Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. При цьому окремо зазначається, що використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Протоколом до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 20.03.1952 р., що ратифікований Законом України від 17.07.1997 № 475/97/ВР, визначено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Правове регулювання викупу земельних ділянок для суспільних потреб нині здійснюється статтями 350, 351, 412 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435/IV (далі — ЦКУ) [2], статтями 6, 9, 12, 13, 16, 17, 20, 102/1, 116, 123, 143, 146, 149, 150, 151, 153, 156, 207 та пунктом 15 Перехідних положень Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768/III (далі — ЗКУ) [3], статтею 8 Закону України «Про організацію та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні» від 19.04.2007 № 962/V [4], статтею 14 Закону України «Про екологічну мережу України» від 24.06.2004 № 1864/IV,статтею 51 Закону України «Про іпотеку» від 05.06.2003 № 898/IV, статтею 23 Закону України «Про меліорацію земель» від 14.01.2000 № 1389/XIV та деякими іншими нормативно-правовими актами.
По своїй суті, викуп земель" них ділянок для суспільних по" треб слід розглядати як один із випадків ринкового обігу прав на земельні ділянки, що може здійснюватися примусово, в т.ч. без згоди власника земельної ділянки, у випадках, коли по" дальше використання приватної власності на землю може завда" вати шкоди суспільним інтере" сам. Фактично, у разі незгоди власника земельної ділянки із її викупом, викуп втрачає юридичні ознаки відчуження, адже він вже не супроводжується вольовим актом та позитивними діями власника майнових прав, спрямованими на здійснення переходу прав, які заміняються, натомість, примусовим переходом прав за рішенням суду.
Викуп земельних ділянок для суспільних потреб також слід розглядати окремо від придбання в інтересах держави або територіальних громад земельних ділянок, що вже продаються на ринку, або реалізації органами місцевого самоврядування переважного права на купівлю земельних ділянок сільськогосподарського призначення, відповідно до статті 130 ЗКУ.
Згідно ЦКУ викуп земельної ділянки у зв’язку з суспільною необхідністю здійснюється за згодою власника або за рішенням суду в порядку, встановленому законом. Рішення про викуп земельної ділянки у зв’язку з суспільною необхідністю приймається у межах своєї компетенції органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування.
Орган, який прийняв рішення про викуп земельної ділянки у зв’язку з суспільною необхідністю, зобов’язаний письмово повідомити власника земельної ділянки про це не пізніше ніж за рік до викупу земельної ділянки. Плата за земельну ділянку, що викуповується (викупна ціна), строки та інші умови викупу визначаються за домовленістю з власником ділянки, а в разі спору — судом. До викупної ціни включаються ринкова вартість земельної ділянки і нерухомого майна, що на ній розміщене, та збитки, завдані власникові у зв’язку з викупом земельної ділянки (у тому числі упущена вигода), у повному обсязі.
За домовленістю з власником земельної ділянки, яка підлягає викупу, орган, який прийняв рішення про викуп земельної ділянки у зв’язку з суспільною необхідністю, може надати йому іншу земельну ділянку, вартість якої враховується при визначенні викупної ціни.
Право власності на житловий будинок, інші будівлі, споруди, насадження у зв’язку з викупом земельної ділянки, на якій вони розміщені, може бути припинене за рішенням суду шляхом їх викупу і з обов’язковим попереднім відшкодуванням збитків у повному обсязі. Позов про викуп житлового будинку, інших будівель, споруд, насаджень у зв’язку з викупом земельної ділянки, на якій вони розміщені, може бути поданий органами, що здійснюють викуп. Вимога про викуп зазначеного майна підлягає задоволенню, якщо позивач доведе, що використання земельної ділянки, викупленої у зв’язку з суспільною необхідністю, є неможливим без припинення права власності на це майно.
Суд може ухвалити рішення про знесення житлового будинку, інших будівель, споруд, насаджень, які розміщені на зе/ мельній ділянці, що підлягає викупу, або про перенесення їх, за бажанням власника, на іншу земельну ділянку та їх відбудову, якщо це можливо. У разі знесення або перенесення цих об’єктів на іншу земельну ділянку особа має право на попереднє відшкодування збитків, у тому числі витрат на поліпшення якості земельної ділянки, та упущеної вигоди. Особа, право власності якої припинилося, має право вимагати надання їй іншої, рівноцінної за якістю, земельної ділянки в межах цього населеного пункту. Знесення житлового будинку не допускається до забезпечення особи, яка проживала у ньому як власник, та членів її сім’ї, а також особи, яка проживала в ньому як наймач, та членів її сім’ї помешканням у розмірі та в порядку, встановлених законом.
Якщо власник земельної ділянки, що підлягає викупу у зв’язку з суспільною необхідністю, є власником житлового будинку, інших будівель, споруд чи насаджень, що розміщені на ній, вимога про припинення права власності на ці об’єкти розглядається разом з вимогою про викуп земельної ділянки. Якщо власник земельної ділянки, що підлягає викупу у зв’язку з суспільною необхідністю, не є власником житлового будинку, інших будівель, споруд та насаджень, що розміщені на ній, власник цих об’єктів залучається до участі у справі. До набрання законної сили рішенням суду про викуп земельної ділянки у зв’язку з суспільною необхідністю власник має право розпорядитися житловим будинком, іншими будівлями, спорудами, насадженнями, що розміщені на цій земельній ділянці, на власний розсуд.
Стаття 146 ЗКУ вказує, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених цим Кодексом, мають право викупу земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб, для таких суспільних потреб:
Власник земельної ділянки не пізніше ніж за рік до викупу має бути письмово попереджений органом, який приймає рішення про її викуп. Викуп земельної ділянки здійснюється за згодою її власника. Якщо власник земельної ділянки не згоден з викупною вартістю, питання вирішується в судовому порядку.
П орядок погодження пи" тань, пов’язаних з вику" пом земельних ділянок, врегульований статтею 151 ЗКУ. Особи, зацікавлені у викупі земельних ділянок, зобов’язані погодити з власниками землі та органами державної влади або органами місцевого самоврядування розміри земельних ділянок, передбачені для викупу, умови їх викупу, а також розміри земельної ділянки, передбачені для її передачі (надання), умови її передачі (надання) з урахуванням комплексного розвитку території, який би забезпечував нормальне функціонування на цій ділянці і прилеглих територіях усіх об’єктів та умови проживання населення і охорону довкілля. Серйозною проблемою є те, що визначений статтею 151 ЗКУ порядок традиційно призначений для врегулювання процедури вилучення земельних ділянок державної та комунальної власності, а тому буквальне його застосування при викупі ділянок приватної власності далеко не завжди може розглядатися як логічне і послідовне.
Існує певне протиріччя між ЦКУ та ЗКУ щодо визначення викупної вартості земельної ділянки — у ЦКУ зазначається, що плата за земельну ділянку, що викуповується (викупна ціна), строки та інші умови викупу визначаються за домовленістю з власником ділянки, а в разі спору — судом, а в ЗКУ — що вартість земельної ділянки встановлюється відповідно до грошової та експертної оцінки земель, яка проводиться за методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Підхід, коли викупна вартість визначається «за домовленістю з власником ділянки» слід вважати неприйнятним, адже його застосування допускає серйозні корупційні ризики. Другий підхід також недосконалий — оскільки законодавство не конкретизує вид вартості, який повинен бути визначений у результаті оцінки при викупі. Згідно Національного стандарту № 1 «Загальні засади оцінки майна і майнових прав» має визначатися ринкова вартість. Це, в свою чергу, не узгоджується із підходами, закладеними у Міжнародних стандартах оцінки1, адже викуп для суспільних потреб є класичною підставою для застосування неринкової бази оцінки і визначення спеціальної вартості — вартості для покупця, що має специфічні інтереси.
Підпунктом «в» пункту 4 Прикінцевих положень ЗКУ Кабінету Міністрів України було доручено, серед іншого, у шестимісячний строк після опублікування цього Кодексу розробити проект закону про визначення правових засад вилучення зе" мель права приватної власності. Але лише 25 червня 2009 року Верховною Радою України було прийнято в цілому проект Закону України «Про відчуження земельних ділянок приватної власності для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» (реєстр. № 3682 від 30.01.2009), яким передбачалося запровадити механізм правового захисту інтересів власників земельних ділянок і держави, її економічної безпеки, визначення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які мають право викуповувати землі для суспільних потреб і відчужувати з мотивів суспільної необхідності.
Попри це, Президент України 24 липня 2009 року скористався щодо згаданого законопроекту правом вето, повернувши його до парламенту зі своїми зауваженнями, оскільки, на його думку, законопроект не забезпечує реального захисту прав приватного власника та додержання конституційних гарантій права приватної власності.
С лід окремо відзначити, що правове регулювання від" чуження земельних ділянок для цілей, пов’язаних із проведен" ням в Україні чемпіонату Євро" пи з футболу 2012 року, здійснюється окремо статтею 8 Закону України «Про організацію та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні» (в редакції Закону України № 1474/VI від 05.06.2009) [4]. Зокрема, об’єктом викупу може бути земельна ділянка, її частина, житловий будинок, інші будівлі, споруди чи багаторічні насадження, розміщені на ній, які перебувають у приватній власності. У разі коли викуповується частина земельної ділянки, а решта площі зазначеної ділянки не може раціонально використовуватися за цільовим призначенням, власник земельної ділянки може вимагати від органу, який викуповує частину земельної ділянки, викупу всієї земельної ділянки.
Перелік об’єктів права приватної власності, що підлягають викупу з мотиву суспільної необхідності для будівництва та обслуговування спортивних споруд (стадіонів), аеропортів, їх складових та інших об’єктів транспортної інфраструктури, визначається Кабінетом Міністрів України. Викуп таких об’єктів здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України або відповідної місцевої ради.
Рішення про викуп об’єктів права приватної власності для будівництва об’єктів чемпіонату приймається на підставі генеральних планів міст і населених пунктів, іншої затвердженої в установленому порядку містобудівної документації та документації із землеустрою.
У рішенні про викуп об’єкта права приватної власності для будівництва об’єкта чемпіонату зазначаються особа, уповноважена на укладення договору купівлі/продажу чи іншого правочину, та строк, в межах якого має бути укладено правочин щодо викупу такого об’єкта.
Уповноважена особа має подати власнику об’єкта права приватної власності пропозицію про викуп, яка містить пропозицію про укладення договору купівліпродажу за викупною ціною земельної ділянки, що дорівнює її експертній грошовій оцінці, яка проводиться в порядку, встановленому Законом України «Про оцінку земель»; та/або пропозицію про укладення договору купівлі/продажу інших об’єктів права приватної власності за викупною ціною, визначеною за методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України; та/або пропозицію про укладення іншого правочину (за наявності згоди на це відповідного органу).
У разі відмови власника об’єкта права приватної власності від укладення договору купівлі/продажу або іншого правочину щодо відчуження такого об’єкта орган, що приймав рішення про його викуп, приймає рішення про примусове відчуження об’єкта права приватної власності з мотиву суспільної необхідності.
Право власності на об’єкт, щодо якого прийнято рішення про примусове відчуження з мотиву суспільної необхідності, виникає з дня повної сплати його викупної ціни, зазначеної у пропозиції про викуп такого об’єкта.
Положення цього Закону застосовуються також до викупу та примусового відчуження прав, пов’язаних з користуванням земельними ділянками, які визначені Кабінетом Міністрів України як необхідні для будівництва та обслуговування спортивних споруд (стадіонів), аеропортів і їх складових та інших об’єктів транспортної інфраструктури. Викупна ціна таких прав має визначатися відповідно до методики, затвердженої Кабінетом Міністрів України.
Викуп та примусове відчуження об’єктів права приватної власності, прав, пов’язаних з користуванням земельними ділянками, здійснюється за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а спори щодо викупної ціни об’єктів права приватної власності, прав, пов’язаних з користуванням земельними ділянками, мають вирішуватися в судовому порядку.
С лід відзначити, що за ре" зультатами викупу зе" мельні ділянки переходять одра" зу в умовно «розмежовані» державну або приватну влас" ність. Тобто, якщо орган місцевого самоврядування здійснить викуп земельної ділянки за межами населеного пункту або на території інших адміністративно-територіальних утворень (наприклад, для розміщення полігону побутових відходів, розміщення об’єктів комунального майна тощо), згадана ділянка переходить у комунальну власність його територіальної громади. Розпоряджатися цією ділянкою у подальшому буде територіальна громада, що є власником ділянки, а не територіальна громада або місцева державна адміністрація адміністративнотериторіального утворення, де ділянка розташована.
Потрібно окремо відмітити, що автори законопроекту № 3682 від 30.01.2009 пропонують розтлумачити поняття «суспільна необхідність» як обумовлену загальнодержавними інтересами нагальну необхідність, для задоволення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки. В свою чергу, під поняттям «суспільні потреби» пропонується розглядати потреби у земельних ділянках для задоволення інтересів держави чи територіальної громади. Але слід мати на увазі, що ці загальні визначення самі по собі не містять правової норми або правила, адже конкретний зміст поняття «суспільна потреба», що обумовлює необхідність викупу земель приватної власності, розкривається переліком випадків, у яких він може застосовуватись. Фактично, такий перелік визначений статтею 146 ЗКУ.
Цей перелік не можна вважати досконалим: надзвичайно широке тлумачення можуть мати такі суспільні потреба як «під будівлі, споруди та інші вироб" ничі об’єкти державної та комунальної власності», «під будівництво та обслуговування лінійних об’єктів та об’єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, газопроводів, водопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, нафто- та газових терміналів, електростанцій тощо);», «під міські парки, майданчики відпочинку та інші об’єкти загального користуван" ня, необхідні для обслуговуван" ня населення».
Досить показовим є рішення Київської міської ради від 19.07.2005 № 827-3402, яким ТзОВ «АКАДЕМКЛУБ» було передано в довгострокову оренду на 25 років земельну ділянку площею 40,24 га для комплексної забудови та благоустрою території з відселенням мешканців, облаштуванням водноландшафтної зони і парку для суспільних потреб на території 11/го мікрорайону житлового масиву Позняки/Західні (с. Осокорки) у Дарницькому районі м. Києва за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування. Згадане рішення передбачало викуп земельних ділянок, які знаходяться у приватній власності громадян, а заступнику міського голови — секретарю Київради було доручено від імені Київради (довіритель) підписати з ТзОВ «АКАДЕМКЛУБ» (повірений) договірдоручення на реалізацію викупу з відшкодуванням витрат повіреного шляхом передачі у власність згаданому ТзОВ викуплених земельних ділянок та іншого майна у відповідності до вимог чинного законодавства України. Таким чином, використовуючи недосконалість положень статті 146 ЗКУ, процедура викупу земельних ділянок для суспільних потреб, по суті, була використана в інтересах приватного забудовника.
Очевидно, до суспільних потреб слід віднести викуп земельних ділянок: під пам’ятки історії та культури (згідно статті 352 ЦКУ); під прибережні захисні смуги; під формування об’єктів екологічної мережі; під розміщення та захоронення відходів тощо.
Деякі суспільні потреби, реалізація яких «не прив’язана» до конкретної ділянки, зокрема, придбання ділянок для розміщення органів влади, окремих ділянок оборони, об’єктів загального користування населення тощо, більш доцільно проводити методом запиту цінових пропозицій, коли орган влади або місцевого самоврядування, що здійснює викуп, обирає земельну ділянку із широкого переліку, виходячи із найменшої викупної ціни, що пропонується її власником. Такий підхід дозволить істотно економити бюджетні кошти за рахунок запровадження змагальності серед потенційних продавців ділянок.
Важливо відзначити й те, що процедура викупу земельних ділянок нині фактично підпадає під дію нормативноправових актів, що регулюють закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, адже земельна ділянка, по суті, має розглядатися як товар, що купується за державні кошти методом закупівлі в одного учасника. Відповідно, потрібно внести зміни до нормативноправових актів з питань державних закупівель, встановивши, що вони не поширюються на викуп земельних ділянок для суспільних потреб.
Окремою проблемою стає перебування земельних ділянок, що викуповуються, у користуванні, обтяження їх заставою, правами сервітуту, емфітевзису, суперфіцію, накладенні на них арешту тощо. Слід також відзначити, що, згідно статті 153 ЗКУ, колишній власник земельної ділянки, яка викуплена для суспільних потреб, має право звернутися до суду з позовом про визнання недійсним чи розірвання договору викупу земельної ділянки та відшкодування збитків, пов’язаних з викупом, якщо після викупу земельної ділянки буде встановлено, що земельна ділянка використовується не для суспільних потреб.
Аналіз процедури викупу земельних ділянок для суспільних потреб в україни зайвий раз підкреслює складність економіко-правового механізму примусового позбавлення власності на землю. Надзвичайно важливою задачею стає кардинальне удосконалення порядку викупу земельних ділянок для суспільних потреб, а також відповідне узгодження цивільного, земельного, адміністративного, судового та бюджетного законодавства. при цьому особливо важливо розглядати проблему фахово та комплексно, усвідомлюючи весь спектр проблем, що можуть виникати в процесі примусового відчуження об'єктів права приватної власності.
1. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/960ВР // Відомості Верховної Ради України від 23.07.1996. — 1996 р., № 30, стаття 141.
2. Цивільний кодекс України: Прийнятий 16.01.2003 № 4350IV // Відомості Верховної Ради України від 03.10.2003. — 2003 р., № 40, стаття 356.
3. Земельний кодекс України: Прийнятий 25.10.2001 № 27680III // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 3–4. — Ст. 27.
4. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про організацію та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні» та інших законодавчих актів України» // Офіційний вісник України від 10.07.2009. — 2009 р., № 49, стор. 40, стаття 1647, код акту 47062/2009.