Автор: Демин Н. М.
Источник: Геоінформаційні системи і муніципальне управління: Збірник наукових праць до міжнародної науково-практичної конференції, 2000 р.
Статья одновременно опубликована в сборнике Питання інформаційно‑методичного забезпечення містобудівного кадастру населених пунктів
. – К.: Діпромісто, НДІТІАМ, 2000.
Градостроительный (городской) кадастр является одним из важнейших источников информации относительно показателей, характеризующих городскую среду как объект управления.
Известно, что информационная система, степень сложности структуры и объем информации должны соответствовать степени сложности и масштабу объекта управления. Мы пока еще имеем несколько упрощенное представление о городском кадастре, а именно: список (реестр) и карта. Это верно. Но верно и то, что современный город – это сложнейший объект управления с многофункциональной территориальной структурой, сложным многоуровневым комплексом отраслей городского хозяйства. Структура информационной модели города, впервые разработанная для градостроительного банка данных г. Киева в период 1980–1985 гг., состоит из сотни видов элементов и десятков показателей, их описывающих.
Информационная модель Киева содержит десятки тысяч атрибутов–элементов и характеризующих их показателей. Это свидетельствует о чрезвычайной сложности городских информационных систем, в том числе и системы городского кадастра. В городах существует множество информационных и кадастровых систем, общим для которых является то, что все они направлены на описание элементов и явлений городской среды и так или иначе адресно привязанных к городскому пространству, т.е. являются по сути территориально–ориентированными системами. Для принятия решений, определяющих процессы городского развития, необходимы сведения обо всем, что создано и существует на поверхности (почвы, растительность, застройка), под поверхностью земли (геология, гидрогеология), а также над поверхностью (микроклимат, состояние воздушного бассейна и пр.). Важны также показатели о населении, экономической базе, характере внутригородских и внешних связей, несущей способности грунтов, инженерно‑технических условиях в освоении площадок под строительство и др.
Естественно, что данных градостроительного кадастра, которые предусмотрены основополагающими нормативными базами, или ДБН, недостаточно для принятия конкретных решений. Для этого необходима информация в объеме не кадастра, а как минимум градостроительного банка данных. Градостроительный кадастр представляет собой лишь верхний слой – паспортные данные об объекте – это вид объекта, его расположение, функциональные, метрические, технические, технико–экономические характеристики, сведения о владельце (собственнике, арендаторе). Объемы содержащейся в кадастре информации не обеспечивают в полной мере процессы управления, в особенности, когда речь идет о сложных градостроительных ситуациях с неоднозначными решениями, которые требуют серьезных обоснований, поиска оптимального решения на основе многовариантной проработки методами градостроительного проектирования.
Вместе с тем, работая над созданием системы городского кадастра, мы ясно отдаем себе отчет в том, что, по сути, мы занимаемся созданием градостроительного банка данных. Такая организация работы вызвана конъюнктурными соображениями – тем, что работы по кадастру, описанные в законе об основах градостроительства, финансируется местными органами, а нужен нам по сути градостроительный банк данных.
Это является первой проблемой, т. к. организационная структура, программные, технические и финансовые средства рассчитываются лишь на кадастр.
Управление процессом городского развития основывается на перспективных моделях, разрабатываемых в составе генерального плана города на отдаленную перспективу (для крупнейших городов на 40–50 лет). Это необходимо для определения принципиально возможных масштабов и направлений социально‑демографического и территориальнопланировочного развития города, перспективного развития и размещения крупных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры городского и регионального значения на период расчетного срока – 20 лет и первой очереди – 5 лет.
Разработка таких моделей базируется на данных о состоянии городской среды, демографических, социальных, экономических, экологических, градостроительных процессов, протекающих в настоящем, а также проходивших в предшествующий период – 20–40 и более лет. Кроме того, представляется необходимым анализ ранее выполненных прогнозных и проектных разработок.
Таким образом, специфика информационной системы, обеспечивающей градостроительные решения, состоит не только в структуре данных, но и в необходимости привлечения, наряду с актуализированными, ретроспективных и прогнозных данных, что является функцией градостроительного банка данных. Это вторая проблема. Выбор направления территориально‑планировочного развития функционального зонирования территории определяют масштаб и направления развития системы социально‑экономических пространственных связей и соответственно транспортной инфраструктуры на перспективу. Это подтверждается опытом разработки и реализации генеральных планов Киева, Харькова, Львова, Москвы, Санкт–Петербурга и других крупных городов.
Глубина прогнозного периода и ретроспективного анализа во времени соответствует степени сложности сооружений, времени строительства, их капиталоемкости. Для метрополитена, например, проектный период определяют в 50–70 лет, линии скоростного трамвая на 10–12 лет, магистральных автомобильных дорог – 7–10 лет. Разумеется, названные периоды привязаны к конкретному опыту. Но мы знаем, сколь консервативны местные градостроительные традиции и насколько ограничены материальные ресурсы и финансовые возможности наших городов.
В условиях становления рыночных отношений в экономике у ряда ведущих специалистов–градостроителей возникли сомнения в целесообразности централизованного планирования городского развития, установлении определенных временных интервалов в реализации градостроительных программ, т.е. расчетных сроков (периодов).
По нашему убеждению, в нынешних условиях плановое регулирование городского развития, централизованное управление развитием объектов городской инфраструктуры, процессом территорильно–планировочного развития города, региональной градостроительной системой должны только усиливаться. Это определяется ростом числа инвесторов, а также необходимостью координации, концентрирования материальных и финансовых ресурсов для создания городской инфраструктуры с целью осуществления крупных градостроительных программ. Таких, например, как строительство Подольского мостового перехода в городе Киеве протяженностью 7 км и стоимостью 0,4–0,5 миллиардов долларов. Намеченная трасса включает 4 моста с подходами к ним и сложными транспортными развязками, что должно обеспечить устойчивое развитие транспортной системы города и региона.
Строительство таких и им подобных сооружений влияет на бюджет не только города, но и государства в целом. Поскольку в городах одновременно реализуется несколько, а то и десятки подобных программ с участием городских средств, все они должны быть согласованы во времени. Затраты на строительство должны быть сбалансированы в общей структуре затрат на городское развитие по годам.
В условиях ограниченных ресурсов, а они всегда ограничены, необходимо оптимизировать структуру их распределения во времени – на 5, 10, а иногда и более лет.
Расчеты, выполненные в генеральном плане города на отдаленную перспективу, должны определить направления и масштабы, а также общие объемы инвестиций, необходимых для сбалансированного развития города. На период расчетного срока – условно 20 лет – генпланом должна определяться потребность в ресурсах на реализацию конкретных программ: подготовку к освоению новых территорий, строительство крупных элементов городской инфраструктуры – мостов, объездов, источников энергоснабжения; объектов внешнего транспорта – аэропортов, железнодорожных обходов, вокзалов и т. п.
Соответственно на ближайшие 5–7 лет должна быть обоснована программа развития и капитального строительства, обеспеченная реальными ресурсами. Их необходимо планировать.
Городской кадастр должен обеспечить верхние эшелоны городских властей информацией о состоянии городской среды, планировочных элементов – жилых, производственных зон, общественных центров, открытых пространств – природных комплексов; систем инженерного оборудования, транспорта, коммунального хозяйства. Он должен быть органически связан с городскими информационными системами, включая генеральную базу данных (ГБД) органами (службами) статистики, планирования и проектирования.
Известно, что создание современных информационных систем в городах начиналась с организации информационной поддержки АСУ отдельных отраслей городского хозяйства. В Киеве – ПУВКХ, горжилуправление ТТУ, метрополитен, Киевпроект и др. Все они до сих пор не связаны между собой и ориентированы на решение ведомственных задач.
Создание градостроительного (городского) кадастра ставит целью обеспечить интеграцию обособленных и разрозненных систем на основе внедрения единых городских стандартов описания предметной области управления городским развитием, единых принципов и стандартов адресной привязки объектов городской среды, т. е. то, что акад. А. А. Стогний образно называет информационной инфраструктурой
.
В соответствии с ДБН структура данных градостроительного кадастра включает сведения об участках землепользования (землевладений). Это адрес (местоположение), функциональное использование, имя владельца (пользователя), площадь, цена (расчетная стоимость).
В кадастре содержатся данные о зданиях и сооружениях как объектах градостроительного анализа на различных стадиях проектно‑планировочных работ (генплан, схемы планировки, ПДП), сведения о специальных научноисследовательских работах, а также об объектах недвижимости. Это связано с фактическим отсутствием частной собственности на землю и с тем, что до сих пор объектом экономических отношений является здание.
В дореволюционной России и в современных странах с рыночными отношениями объектом недвижимости является земельный участок со всеми находящимися на нем строениями.
Структура данных градостроительного кадастра включает также сведения об инженерных сетях и сооружениях. Это – улично‑дорожная сеть, водопроводные, канализационные, тепловые, газовые, электрические и др. сети.
Учитывая то обстоятельство, что информация о состоянии инженерных сетей и сооружений с той или иной полнотой необходимых данных, содержится в городских отраслевых организациях и службах, разработка градостроительных кадастров практически во всех городах Украины начиналась с описания наименее изученных элементов городской структуры – с кадастра земельных участков, и в отдельных случаях – зданий и сооружений преимущественно жилых и общественных. Это соответствует общемировым тенденциям, о чем свидетельствует, в частности, известный опыт городов Германии, Швеции, США и др. стран. Земельные ресурсы, объекты недвижимости рассматриваются как основной источник наполнения городской казны.
Существуют различные принципы подхода к организации систем. В г. Котбусе (Германия) после 1990 г. создана и эксплуатируется кадастровая система учета жилых зданий, в основу которой положен принцип перевода на машинные носители данных, содержащихся в домовых книгах, которые ведутся там с XVIII века.
Работу ведет институт Фасилити менеджмент (г. Берлин) по разработанной им методике и на базе собственного программного обеспечения.
В США, в г. Питтсбурге, по заданию муниципалитета группой специалистов муниципальных служащих в середине 80–х годов была разработана и введена в эксплуатацию автоматизированная система учета землевладений. Деятельность группы в составе 7 человек поддерживалась бюджетным финансирование в объеме 0,7 млн. долларов в год. Участниками системы были все землевладельцы, которые несут ответственность за своевременность обновления данных, их достоверность. Это сведения о владельцах, стоимости, размерах участков. В то время это был только реестр, ежегодно издаваемый и распространяемый для участков без графического сопровождения.
Разработки кадастровых систем в Украине ведутся преимущественно за счет внебюджетных средств госадминистраций. Работы выполняются с учетом действующих ДБН и наших рекомендаций. В настоящее время в городах предпринимаются первые попытки наполнения первичных баз данных. Никто практически не думает о создании полноценных служб, о порядке и способах актуализации данных. Это говорит о том, что мы фактически еще не приступили к созданию систем городского кадастра. Мы давно ушли от идей концентрации всего объема информации в службе кадастра. Объемы необходимой информации, ее разнообразие, сложность сбора и обработки первичной информации свидетельствуют о целесообразности работы с распределенной базой данных. При этом первичные данные собираются и концентрируются в отраслевых службах. Задача служб градостроительного (городского) кадастра состоит в том, чтобы наладить взаимодействие с многочисленными городскими базами данных. Сложности при этом возникают из–за отсутствия правовой базы и организационных начал, регулирующих взаимоотношения между службой городского кадастра и службами – держателями баз данных, а также отработанных технологий передачи данных.
Это, наряду с отсутствием единых правил и стандартов адресной привязки данных, представляется одной из наиболее актуальных проблем в сфере создания и ведения градостроительного кадастра.
На сегодняшний день в Украине созданы все необходимые предпосылки законодательной базы для градостроительного кадастра. Есть закон об основах градостроительства, в котором рекомендовано создавать в городах кадастровые системы за счет средств местного бюджета. Разработана основополагающая нормативная база – ДБН, определена головная организация – Государственный научно–исследовательский институту теории и истории архитектуры и градостроительства, в котором создан центр городского кадастра. Дело за практической реализацией.
Уже наработано достаточно самых разных программных средств, позволяющих полноценно работать с данными городского кадастра.
Целесообразность их использования в наших условиях, имея в виду объемы информации, наличные технические средства, квалификацию персонала, способы предоставления и актуализации данных, еще нигде не проверена.
Учитывая ограниченность средств на создание системы городского кадастра в отдельных городах, желательно привлечь к нашей проблеме внимание ассоциации мэров городов. С целью кооперирования средств для отработки эффективных технологий создания и ведения городского кадастра было бы целесообразно выполнить весь комплекс работ на примере одного из больших городов с последующим бесплатным распространением принятой технологии в других городах.
Это необходимо сделать, т. к. сегодня мы еще в полной мере не представляем всей совокупности проблем, связанных с функционированием кадастровой системы в реальных условиях современных городов Украины.
Необходимо продумать, каким образом обеспечить непрерывность деятельности служб городского кадастра, системы мониторинга, подготовки аналитических данных.
В заключение хотелось бы отметить, что наиболее сложной и недостаточно изученной остается проблема интерфейса городского кадастра с внешней информационной средой, которая во многом определяется человеческим
фактором. Современный город не решит своих проблем без образованных, умных и дальновидных руководителей.
Генеральный секретарь ООН недавно отметил, что печальные судьбы африканского континента определены не отсутствием природных багатств – они в изобилии, не отсутствием трудоспособного населения – оно есть, не в отсутствии сочуствия и материальной финансовой помощи мирового сообщества – она осуществлялась достаточно щедро, а в катастрофическом недостатке достойных лидеров государств – руководителей, деятельность которых была бы направлена не на удовлетворение собственной алчности и личных амбиций, а на общественное благо, консолидацию усилий народа.
В тех городах, где есть достойные руководители, уже ведутся работы по информационному обеспечению своей деятельности.
Это хороший признак, свидетельствующий о серьезности намерений в достижении целей управления – сбалансированного развития городов, создания городской среды, достойной граждан свободной и независимой Украины.