Авторы: Меньшикова О. В., Меньшиков В. В.
Источник: Электронное периодическое издание «Вестник Международной академии наук. Русская секция», 2012, № 2
Меньшикова О. В., Меньшиков В. В. – Экологическая ответственность и экологическое страхование. Проанализирован международный опыт развития экологического страхования. Показаны проблемы становления механизма экологического страхования в России, перспективы развития добровольного экологического страхования.
На протяжении последнего десятилетия проблемы гражданской ответственности за загрязнение окружающей природной среды привлекают особо пристальное внимание зарубежных и отечественных исследователей. Осознание важности экологических проблем существенно влияет на формирование правовой культуры населения. Одновременно с этим идет международная интеграция России, её международные обязательства ставят объективные требования по повышению природоохранной культуры. Выполнение экологических требований участниками хозяйственной деятельности постепенно становится общепринятой практикой и элементом конкурентной борьбы.
В России действуют нормы гражданского права в отношении возмещения ущерба собственности, жизни и здоровью человека. Но эти нормы не покрывают ущерб, нанесенный окружающей среде в целом. Компенсация ущерба окружающей среде, как правило, осуществляется за счет бюджетных средств, (только за 2009 г. на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф было направлено 7,4 млрд руб., из которых доля федерального бюджета составила 92,8%, бюджетов субъектов Российской Федерации — 7%, а средств страховых компаний лишь — 0,2 процента) [2].
В связи с этим необходимы экономические инструменты, которые с одной стороны могли бы покрыть экономический ущерб, связанный с загрязнением окружающей среды, а с другой — переложить ответственность за возмещение убытков с бюджетных средств государства, на внебюджетное финансирование, привлекая средства коммерческих структур.
Одним из таких, наиболее эффективных экономических механизмов охраны и ответственного отношения к окружающей среде, является экологическое страхование. Оно представляет собой совокупность видов страхования, направленных на создание страховой защиты на случай причинения страхователям, застрахованным и третьим лицам ущерба в результате загрязнения окружающей среды.
Экологическое страхование обеспечивает права государства, как собственника природных ресурсов, на поддержание приемлемого качества окружающей среды и необходимого уровня воспроизводства природных ресурсов. Идеология формирования рынка страховых услуг в природопользовании как система имущественной ответственности за антропогенное негативное воздействие на окружающую среду и нерациональное природопользование, опирается на основной принцип взаимодействия между обществом и субъектом хозяйственной деятельности — на принцип «загрязнитель платит».
В европейских странах (Германия, Нидерланды, Испания и др.) экологическая ответственность регулируется нормами уголовных кодексов и так называемого дополнительного уголовно-хозяйственного и уголовно-экологического законодательства. Так 21 апреля 2004 г. была принята Директива Европейского парламента и Совета 2004—35—ЕС «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей (далее — Директива)». В основу этой Директивы положены требования и положения 18 директив различных органов ЕС и более 10 международных конвенций и соглашений, она является одним из самых всеобъемлющих документов, принятых в ЕС в области охраны окружающей среды. Главная задача Директивы практическая реализация принципа «загрязнитель платит», в соответствии с которым на субъекта хозяйственной деятельности, чья деятельность явилась причиной нанесения вреда окружающей среде, возложена финансовая ответственность по его ликвидации, а также по принятию предупредительных мер. Результатом такого подхода стало повышение уровня экологической безопасности хозяйственной деятельности и улучшение положения с охраной окружающей среды в Европе. Также в Директиве четко прописана финансовая ответственность за нарушение природоохранных требований.
Ст. 3 Директивы предусматривает два различных, но взаимодополняющих режима ответственности:
• Первый применяется в отношении субъектов хозяйственной деятельности (операторов), чья экономическая деятельность является реально или потенциально опасной;
• Второй режим ответственности применяется ко всем видам деятельности, но оператор будет нести ответственность только в том случае, если его вина или факт проявления халатности доказаны или если он явился причиной вреда, нанесенного разновидностям живой природы или средам обитания, охраняемым в рамках ЕС [4, 5].
Важную роль в предлагаемой схеме ответственности играют государственные органы. В их обязанность входит определение ответственного загрязнителя, состава необходимых предупредительных или восстановительных мер в соответствии с требованиями Директивы и обеспечение надлежащего контроля за тем, чтобы эти меры осуществлялись или финансировались самим нарушителем (ст. 11). Требования Директивы побуждают операторов опасных или потенциально опасных видов деятельности быть более осторожными, что в свою очередь способствует применению передовых технологий, стимулирует развитие и использование экологически безопасных процессов и технологий.
Усиление принципа «загрязнитель платит», инвентаризация загрязненных земель, определение загрязненных земель на основе концепции риска для здоровья и окружающей среды характерны для развития правового регулирования в данной сфере и других стран: Норвегии, Финляндии, Италии [11].
В рамках ЕС наблюдается переход к разработке комплексной схемы экологической ответственности, при этом рассматривается два основных вопроса. Использование схемы гражданской ответственности для обеспечения покрытия расходов по возмещению экологического ущерба. Вместо формы ответственности, базирующейся на доказанной вине, отдается преимущество в пользу безусловной ответственности. Для того чтобы такая система работала, виды деятельности, по которым предусмотрена безусловная ответственность, необходимо обеспечить ту или иную форму страхования ответственности за экологический вред. В ЕС было выдвинуто предложение об обязательности страхования определенных видов рисков. Вместе с тем отмечается, что в тех случаях, когда страховщики не готовы обеспечить покрытие определенных видов рисков, или размер страховых взносов по такого рода рискам неприемлемо высок для малых и средних предприятий, может возникнуть необходимость вмешательства правительства. В Зеленой книге отмечается, что, даже если в будущем произойдет расширение практики страхования ответственности за экологический вред, то гражданская ответственность будет весьма полезна при условии ограничения ее распространения лишь на измеримый внезапный ущерб от аварий и на случаи, когда могут быть выявлены виновные стороны.
В тех случаях, когда не представляется возможным обеспечить соблюдение некоторых необходимых условий успешного страхования (например, когда нелегко выявить виновников загрязнения, или имеет место постепенное накопление загрязнения), в качестве более приемлемого механизма финансирования операций по реабилитации загрязненных объектов предлагается использовать совместный компенсационный фонд [15].
В последние годы в Российской Федерации существенно возросло значение экологической ответственности как одной из важнейших составляющих национальной безопасности. Характерная особенность современной экологической ситуации в России состоит в том, что переход к рыночной экономике усилил экологическое неблагополучие во многих регионах страны. При наличии ряда нормативных правовых актов, затрагивающих сферу экологической ответственности, национальное законодательство в указанной области зачастую слабо структурировано, противоречиво, декларативно и содержит ряд пробелов. Отсутствует самостоятельный федеральный закон, регулирующий отношения в этой области [10].
В соответствии со ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством. При этом нормы Закона не учитывают все виды юридической ответственности за экологические правонарушения [12]. Порядок оценки и процедура возмещения, а также уголовная и административная ответственность регламентированы такими нормативными документами, как Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Постановление Верховного суда Российской Федерации № 14 от 05 ноября 1998 года и другие нормативные акты федерального уровня [3].
Использование страхования для обеспечения экологической безопасности путем создания финансовых гарантий возмещения ущерба, возникающего вследствие негативных изменений окружающей среды, появилось в 60-х годах XX века. По мере эволюции эколого-правовых отношений в сферу экологического страхования вовлекались сначала аспекты безопасности при промышленных авариях, затем безопасности множества «третьих лиц», которым может быть причинен ущерб в результате экологических воздействий, и в итоге — к обеспечению экологической безопасности в форме непосредственной компенсации вреда, причиненного окружающей природной среде [9].
В мировой практике страхование в сфере природопользования возмещает убытки, наносимые окружающей среде и «третьим лицам» за счет средств самих участников рынка, а не госбюджета. Это дает возможность государству направлять больше денег на превентивные мероприятия, более четко и эффективно проводить восстановительные работы. Одним из основных мотивов развития экологического страхования является высокий размер экологических ущербов, который на два порядка превосходит ущербы, вызываемые пожарами и стихийными бедствиями [1].
Экологическое страхование ответственности впервые возникло в США в середине 70-х гг. прошлого столетия не как добровольный механизм управления экологическими рисками, а как следствие ужесточения правового режима ответственности за загрязнение окружающей среды.
Предпосылками, предопределившими спрос на страховые продукты, обеспечивающие защиту в результате загрязнения окружающей среды в США стали: многомиллионные судебные иски о возмещении вреда жизни и здоровью; принятие законодателями ряда правовых актов (Акт о чистоте воздуха 1970 г., Акт о чистоте воды 1972 г., Акт о комплексных мерах по охране окружающей среды, компенсациях и ответственности 1980 г. и т. д.), установивших, в частности, стандарты к загрязняющим веществам водных объектов и воздушной среды, а также введение принципа «виновник загрязнения платит». Постепенно было принято полное исключение страховщиками из договоров страхования общей гражданской ответственности случаев выплаты страхового возмещения в результате загрязнения окружающей среды.
Выделение института экологической ответственности в рамках принятой в 2004 г. Европейским Союзом Директивы 35–2004-ЕС дало толчок к развитию экологического страхования ответственности в Европе. На сегодняшний момент индустрия экологического страхования в Европе очень развита, чему способствовали создание соответствующей законодательной базы, эффективной системы судебного преследования за экологические правонарушения и формирование развитого общественного экологического сознания. Экологическое страхование постоянно совершенствуется, вносятся изменения в законодательную базу, страховые компании постепенно уменьшают число исключений, и одновременно, повышают лимит ответственности. Все больше стран стремиться к созданию системы обязательного экологического страхования, внедрению механизма совместной ответственности за ущерб, нанесенный в результате загрязнения окружающей среды.
В европейских странах система страхования экологических рисков включает в себя несколько видов страховой защиты:
• страхование ответственности за аварийное (внезапное) и постепенное загрязнение окружающей среды в рамках страхования общей ответственности;
• страхование ответственности только за аварийное (внезапное) загрязнение окружающей среды в рамках страхования общей ответственности;
• страхование ответственности за аварийное (внезапное) и постепенное загрязнение окружающей среды в рамках экологического страхования.
В настоящее время во многих европейских странах наблюдается тенденция к исключению страхования экологических рисков из договоров страхования общей ответственности и переходу к страхованию всех рисков, связанных с загрязнением окружающей среды, только в рамках договоров экологического страхования.
Объем рынка экологического страхования в США составляет порядка 1 миллиарда долларов. По экспертным оценкам, международный ежегодный оборот мирового рынка экологических услуг через пять лет будет составлять 148 миллиардов долларов. Ожидается, что Япония, Германия и Центральная Европа будут лидировать по объему расходов на природоохранные мероприятия. Самые большие темпы роста рынка ожидаются в Мексике, Индии, Аргентине и Бразилии. Расходы по созданию инфраструктуры в странах третьего мира составят 4 триллиона долларов [10].
Определенными ориентирами при формировании эффективной страховой защиты от экологического ущерба в нашей стране могут служить системы страхования, сложившиеся в ряде экономически развитых стран. Современные системы страхования американского, японского, немецкого типов во многом способны защитить и хозяйственно-производственные структуры, и физических лиц, и окружающую среду от последствий многообразных техногенных рисков. В этих странах страховой сектор способен аккумулировать достаточные финансовые резервы, чтобы компенсировать экологический ущерб, а также развит институт гражданско-правовой ответственности. При этом не делается предпочтение между добровольным и обязательным страхованием, кроме случаев связанных с рисками катастрофических ущербов (например — ядерное страхование) и высоких рисков внешних эффектов.
1. Барбашин И. В. Проблемы законодательного обеспечения развития экологического страхования в России — [Электронный ресурс] — www.aekos.ru
2. Боровская Т. Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде. Гармонизация экологических стандартов II. Международная конференция. Рабочий документ № 13: Экологическое страхование. Европейская комиссия / EuropeAid 123157 / C / SER / RU GTZiiiee Kuhbier — 2009 г.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51 / ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.07.2008 № 141 / ФЗ).
4. Директива Совета Европейского Союза 96 / 61 / ЕС от 24 сентября 1996 года о комплексном предотвращении и контроле загрязнений.
5. Директивой 92 / 43 / ЕЕС от 21 мая 1992 г. о сохранении естественных сред обитания и разновидностей живой природы.
6. Елохин А. Н. Анализ и управление риском: Теория и практика. М.: Страховая группа «Лукойл», 2000. 186с.
7. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060 / 1 (в ред. Федерального закона от 10 июля 2001 г. № 93 / ФЗ).
8. Лесных В. В. Анализ региональных рисков и экологическое страхование // Вопросы анализа риска. 2000, вып. 1—2: C. 34—43.
9. Лякишев М. С. Проблемы использования страховых механизмов в обеспечении экологической безопасности морских акваторий и предприятий (на примере Камчатского края) // Региональная экономика и управление: ГОУ ВПО «ВятГУ», МЦНИП. Киров: Международный центр научно-исследовательских проектов, 2008. № 3 (15).
10. Моткин Г. А. Экологическое страхование: итоги и перспективы. — Москва — Улан-Удэ НИЦ «Экопроект», 2010. 73с.
11. Программа сотрудничества ЕС-Россия. Компонент: Гармонизация экологических стандартов II. Международная конференция. Природоохранные разрешения и экологический контроль. Рабочий документ № 13: Экологическое страхование. Европейская комиссия / EuropeAid 123157 / C / SER / RU GTZiiiee Kuhbier 2009г.
12. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7 / ФЗ (в ред. Федерального закона от 14.07.2008 № 118 / ФЗ).
13. Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 года № 116 / ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232 / Ф).
14. Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» от 27 июля 2010 г. № 225 / ФЗ.
15. Green Paper on remedying environmental damage. COM (93) 47 final, 14 May 1993 (http://aei.pitt.edu/950/).