Исторические, правовые и экономические аспекты развития земельных отношений в Казахстане

Аннотация

Сейфуллин Ж.Т. Сейтхамзина Г.Ж., Токбергенова А.А. В Казахстане, как и в других странах, земельные отношения являются основой общественных и экономических отношений, что обусловлено особой ролью земли в жизни общества.

В Казахстане, как и в других странах, земельные отношения являются основой общественных и экономических отношений, что обусловлено особой ролью земли в жизни общества. Земля является всеобщим базисом для размещения всех видов производств, коммуникаций, мест проживания населения, главным компонентом всей окружающей среды.

В то же время, в различных странах, развитие земельных отношений происходило по разному, так у народов раньше перешедших к оседлому образу жизни, занимавшихся преимущественно земледелием, формирование рыночной формы земельных отношений и частная форма собственности на землю, стали преобладающими на более ранних ступенях развития общества и государства. У кочевых народов развитие земельных отношений имело большие отличия, так как, здесь преобладало ведение пастбищного кочевого животноводства и только в отдельных оазисах небольшая часть населения, живущая оседлой жизнью, занималась земледелием.

Историю развития земельных отношений у народов проживавших на территории современного Казахстана, на наш взгляд, условно можно разделить на несколько периодов. Так, к первому периоду, можно отнести историческое развитие земельных отношений от древних времен, до периода присоединения к России. Второй период - это период пребывания Казахстана в составе России, как колониальной окраины до 1917 г. Третий период - это развитие и становление земельных отношений в Советский период, т.е. с 1917 г. по 1990 год и последний четвертый период, это с начала земельной реформы в Казахстане и до настоящего времени.

Для народов, преимущественным занятием которых является сельское хозяйство (земледелие или кочевое животноводство), земля имела всегда особое значение, т.к. она является в сельском хозяйстве не только пространственным базисом, но и главным условием производства, орудием труда и средством производства. Для кочевого животноводства земля является и пространственным базисом и главным условием разведения животных, предоставляя необходимые кормовые угодья (пастбища).

Природно-климатические условия разных зон Казахстана сформировали особые условия использования земельных ресурсов, т.е. использование необъятных пастбищных угодий (степных, полупустынных, пустынных и горных) через развитие кочевого и полукочевого животноводства, использующего пастбища различной сезонности, продуктивности, видового состава пастбищной растительности. В зависимости от этого казахи использовали пастбища в разные периоды года и называли эти угодья по разному - (жайлау, кыстау, коктеу, куздеу).

Учитывая такое деление основного вида земельных угодий - пастбищных угодий, определенный порядок их использования (очередность, сезонность, принадлежность их тому или иному роду и т.п.), можно утверждать о наличии специфических земельных отношений у кочевых народов, населявших территорию Казахстана с древних времен. Отметим, что в основе земельных отношений любого исторического периода всех государств, главным является вопрос о формах собственности на землю, и как регулировались отношения собственности.

В республике, проблему развития земельных отношений в историческом и правовом аспектах, исследовали в разные периоды ряд ученых. При этом ими высказываются различные мнения и взгляды на формы собственности на землю и особенности земельных отношений в разные исторические периоды. В основе разделения мнений находится вопрос о наличии и формах феодальной собственности на землю и характере патриархально - феодальных земельных отношений, начиная с древних времен. Несмотря на большие различия во мнениях, взгляды исследователей можно сгруппировать.

Ряд исследователей - С.И. Ильясов (1955г.), С.Е. Толыбеков (1955, 1959г.г.), В.Ф. Шахматов (1951, 1955г.), С.Л. Фукс (1951г.), Н.Э. Масанов (1995г.) считают, что у кочевых казахов до 19-го века не было феодальной собственности на землю, в то же время они считают, что земля находилась в общем пользовании, а скот был в частной собственности. Другие исследователи - С.З. Зиманов (1958 г.), Е.Б. Бекмаханов (1958г.), А.А. Кауфман (1958г.), С.В. Юшков (1951г.), Е.А. Еренов (1955,1961, 1963 г.г.), признавая пастбищные угодья основным средством производства у кочевых народов считают, что в основе земельных отношений казахов была собственность феодалов на землю (пастбища). Некоторые ученые - М.Л. Вяткин (1947г.) и другие считали, что в период с XIII по XVIII век, несмотря на то, что владели землей ханы и султаны основной формой собственности была родовая (общинная) собственность на земли (пастбища).

Что же касается оазисов земледелия, получивших распространение в Южном Казахстане, на базе орошения, вокруг торговых и административных поселений, большинство исследователей признают наличие частной собственности в разных ее формах еще с древних времен.

Однако главным вопросом, разделившим мнения исследователей истории развития земельных отношений в Казахстане, является вопрос о наличии феодальной земельной собственности у кочевого населения, проживавшего на огромных просторах казахских степей. Изучение проблемы показывает: можно считать, что одна группа ученых придерживается мнения, что у кочевых народов, в том числе у казахов, феодальная земельная собственность отсутствовала, так как кочевое общество вообще исключает возможность появления этой формы собственности и правовой регламентации поземельных отношений. Другая же группа ученых указывает на наличие феодальных поземельных отношений у кочевых народов, в т.ч. у казахов. Однако, большинство ученых второй группы, ограничивается признанием наличия у кочевых народов феодальной собственности на землю, ограничиваясь при этом рамками XVIII - первой половины IXX веков, не раскрывая специфических особенностей, отличающих эти земельные отношения от земельных отношений в странах классического феодализма, оставляя вопрос о том к какому периоду следует относить зарождение феодальной собственности на землю в Казахстане, каковы стадии их развития.

Как считает Еренов А.Е., сторонники первого мнения не смогли убедительно аргументировать отступление от общепризнанной истины, что появление феодализма, прежде всего, связано с утверждением феодальной собственности на землю и что экономической реализацией ее является присвоение земельной ренты, в каком бы виде она не выступала. Предложенная ими иная экономическая основа феодализма - частная собственность на скот, по мнению Еренова А.Е. не представляется приемлемой.

Мнение о “ничейности” земель и отсутствии феодальных поземельных отношений у казахов выдвигал и отстаивал Шахматов В.Ф. Он считал, что кочевое скотоводство и частная собственность на пастбища были категориями, взаимно исключающими друг друга. Одновременно, в этих же работах он указывает, что в условиях кочевого скотоводства, собственность на землю складывалась медленно, только как собственность рода, племени, общины, ибо само кочевое скотоводство может существовать лишь при наличии больших “необитаемых пространств”, используемых кочевниками как сезонные пастбища без каких либо ограничений.

Шахматов В.Ф. считал, что в Казахстане, где основным занятием было кочевое скотоводство, феодальные отношения стали возникать и развиваться на основе собственности на скот, который являлся основным средством производства, когда земля еще была “ничьей”. При этом он делает оговорку о том, что в Южном Казахстане, еще до монгольского нашествия, имела место крупная феодальная поземельная собственность, что же касается остальных районов, то там таковая появилась лишь во второй половине IXX века, на капиталистической основе.

Отрицая в категорической форме сложение феодальной собственности на землю в Казахстане до IXX века, Толыбеков С.Е. считал, что превращение земли в объект частного обладания стало возможным только при переходе к оседлости, к земледелию, а отсутствие у казахов феодальной собственности на землю является даже обязательным условием существования кочевого скотоводства, возможность феодальной регламентации земельных отношений, по его мнению, была исключена самой спецификой кочевого скотоводческого хозяйства.

С утверждением об отсутствии феодальной собственности на землю у казахов, до присоединения Казахстана к России выступал профессор Фукс С.Л. По его мнению у казахов феодальная собственность на землю отсутствовала до XVIII века, а основой феодальной эксплуатации кочевников служила частная собственность на скот. В то же время он считал, что в XVIII веке нажим со стороны Джунгарии и России привел к земельной тесноте, ставшей причиной установления феодальной собственности на землю. С этого времени, по его мнению, получает решающее значение монополия богатых скотоводов на пастбища, вследствие чего отношения феодальной эксплуатации, базировавшиеся преимущественно на концентрации в руках феодала скота, получают прочную и устойчивую базу в поземельной зависимости.

Как отмечают многие исследователи, первым в пользу того, что экономической основой феодализма у казахов являлась феодальная собственность на землю, выступил профессор Юшков С.В. /10, 11/. В дальнейшем такие ученые как Бекмаханов Е.Б.(1957, 1961г.г.), Апполова Н.Г. (1960г.), Зиманов С.З. (1958г.), Еренов А.Е. (1955, 1961, 1963 г.г.) внесли большой вклад в обоснование признания наличия у казахов феодальной собственности на землю (пастбища), исследование исторических и правовых аспектов и особенностей формирования специфических патриархально-феодальных земельных отношений у кочевого населения.

Дискутируя с Шахматовым В.Ф., Еренов А.Е. убедительно показал, что в основе возникновения феодализма у кочевых народов находится феодальная собственность на землю (пастбища), а не частная собственность на скот, главной ошибкой сторонников мнения об отсутствии феодальной собственности на землю, он считает смешение категорий собственности и пользования (землепользования).

Действительно, в Казахстане главной формой землепользования выступало общинное землепользование (аульное и родовое), однако наличие общинного землепользования не отрицает феодальной собственности, так общинное землепользование длительное время существовало в феодальной России, и даже в период начала капитализма в России, оно же сосуществовало с государственной собственностью в некоторых азиатских странах. Аульные общины, сохранились в Казахстане вплоть до Октябрьской революции, то есть в период проникновения ранних капиталистических форм хозяйствования. Землепользование аульных и родовых общин осуществлялось в рамках права феодальной собственности на землю, субъектами которого выступали ханско-султанские и бийско-байские слои.

Опираясь на эти положения, основанные на многочисленных фактических данных, ЕреновА.Е. приходит к следующим заключениям: бесспорно, что феодальная собственность на землю и в обществе кочевников-скотоводов занимает определяющее место в системе их производственных отношений; феодальному способу производства, независимо от того, о земледельцах или о кочевниках идет речь, присуща крупная монопольная земельная собственность феодалов, появившаяся в противовес общинной форме собственности, главной при родовом строе; у казахов ханского периода прослеживаются четыре формы феодальной земельной собственности: ханско-султанская, бийская, тарханная и собственность мусульманского духовенства.

Отметим, что в разные периоды у народов, населявших территорию Казахстана, были различные формы использования земли (земледельческой в городах, поселениях, оазисах и пастбищ у кочевых племен). Так еще в I веке до нашей эры по некоторым источникам у древних уйсуней была собственность на землю (Бичурин Н.Л.,1950 г.). В IV-VI веках во времена турецкого каганата у предков казахов пастбища делились между родоплеменными сообществами, в VIII-IX веках это деление проводилось и на более мелкие родовые объединения. В это время кочевое общество разделилось на сословия, с одной стороны это ханы, беки, ябгу, тарханы (военноначальники, сборщики налогов), а с другой стороны будун (обедневшие соплеменники), кулы (рабы).

Зарождаются и укрепляются в кочевом обществе патриархально-феодальные земельные отношения, за счет общих, родовых земель расширяются владения ханов, беков и других феодалов. В феодальном праве возникает новый институт - икта (плата за пользование землей земледельцем), Эта плата (налог) получила название - харадж.

Феодальные отношения получили дальнейшее развитие в период правления караханидов (IX-XI века), появилась форма частного владения землей (воинско-ленное владение землей), когда ханы на правах икты давали земли военначальникам (ябгу), а также скот и другое имущество.

Со времени утверждения феодальных производственных отношений вплоть до присоединения Казахстана к России ханско-султанская форма земельной собственности играла ведущую роль в системе землевладения. Ханы и султаны держали в своих руках основные ключевые позиции в управлении обществом. Наряду с политическим могуществом хану принадлежала функция верховного собственника всех земель на подвластной территории. Только ханы, распоряжаясь землей, обладали правом отвода земель, а иногда и целых территорий в собственность или пользование вассалам, зависимым от них феодалам. В жизни кочевых народов Казахстана это явление наблюдалось в средневековье, а также и в позднейшие периоды.

Об отводах земель путем пожалования ханским указом (жарлыком) во времена Абулхаир-хана, Тимура, Шейбани-хана, Джангир-хана, Тауке-хана и других свидетельствуют многочисленные исторические источники. Так Еренов А.Е., опираясь на более ранние источники, в т.ч. на работу Крафта И.И. (Сборник узаконений о киргизах степных областей. Оренбург, 1898, с.12), приводит ряд примеров: Тауке-хан издал законы, на основании которых судил, разграничил земли между родами и установил порядок пользования ими; Джангир-хан в Букеевской орде выступал как верховный собственник, единолично распоряжающийся землей ханства, только в 1830-1845 гг. он произвел 1517 земельных отводов. Земельные отводы зачастую сопровождались изъятием земель у тех феодалов, которые находились в оппозиции к хану или были ему неугодны, и перераспределением их нужным феодалам. Во многих случаях, когда земельные межродовые тяжбы не могли быть разрешены обычным путем, стороны обращались к хану, решение которого было окончательным. Ханы, как верховные собственники земель, имели приоритет в присвоении земельной ренты, прежде всего зекета (натуральной ренты).

Ниже хана по феодальной иерархии стояли султаны, выступавшие наследными удельными властителями. Общественное положение султанов определялось тем, что они обладали в пределах своего улуса монополией права собственности на землю. В пределах своего улуса султаны могли производить изъятие и отвод земель, распределять зимовки и летние кочевья.

В XII-XIV веках казахские земли входили в состав монгольской феодальной империи, разделенной на улусы, возглавляемые ханами - чингизидами по наследству. Для управления территориями ханы давали подвластным феодалам указы (жарлык) на право ленного владения и пользования определенными землями, территориями. При этом форма ленного владения и пользования состояла из трех феодальных институтов права пользования землей (икта, тархан, союргал).

Право икты означало владение и пользование землей и плату налога военначальникам, тархан - владение землей тарханом без уплаты налога (за особые заслуги перед ханом) и союргал - пожизненное наследуемое владение землей предоставляемое ханской грамотой (вакф). Это право могло даваться и главам религии, при этом все доходы шли в казну мечети. Однако вакф нельзя было продать, передать другому лицу и т.п.

В то же время массовое освоение земель, путем их распашки и организации крупных хозяйств, в угоду волюнтаристским методам руководства, привело к ряду негативных последствий. Так были распаханы и включены в оборот более 6 млн. га малопродуктивных солонцовых земель, которые не окупали затрат на их использование. Во многих совхозах, распаханность земель (до 90-97%) превышала разумные пределы, тем самым создавались узкоспециализированные зерновые совхозы, характеризующиеся сезонностью производства, отсутствием условий для развития дополнительных отраслей, а также подсобного хозяйства населения. К примеру, в совхозах “Красногвардейский”, “Степной”, “Кайнар” Астраханского, почти всех совхозах Краснознаменского районов Акмолинской области были распаханы 90-95% земель. Такие примеры можно привести по всем северным областям республики, а наиболее характерно было это для степных районов Костанайской, Акмолинской, Тургайской областей.

Наряду с социально-экономическими, наиболее негативные последствия чрезмерной распашки земель в степной, сухостепной, а также в полупустынной зонах республики, имели экологический характер. Это, прежде всего последствия развития ветровой эрозии почв, а также отрицательные последствия для гидрографии, лесов, пастбищного и сенокосного фонда, в целом состояния природной среды.

В социальном плане, отрицательным явилось чрезмерное огосударствление сельского хозяйства. Политика преимущественного развития совхозов, ликвидации колхозов, проводившаяся в республике под контролем союзного центра, постепенного превращения их в подобие совхозов привела к отрыву сельских жителей от земли и от результатов своего труда, потере стимула к высокопроизводительному труду. Проводившаяся в течение всего советского периода политика государства на запрет и ограничение индивидуального хозяйствования сельского жителя, в т.ч. и занятия личным подсобным хозяйством, привело к тому, что целые поколения не имеют навыков ведения крестьянского хозяйства.

Начатая в девяностые годы в СССР перестройка постепенно способствовала нововведениям в земельном законодательстве и земельных отношениях. Новыми положениями в Земельном кодексе Казахской ССР (1990г.) были введение права пожизненного наследуемого владения на земельные участки, предоставленные для организации крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства и животноводства, строительства и обслуживания жилого дома, дачного строительства, развития традиционных народных промыслов. Отрегулированы и узаконены права землепользователей и землевладельцев: свобода хозяйствования, передача земли в аренду, права на продукцию с земельного участка и доходы и т.п.

Наряду с Земельным кодексом Казахской ССР 1990г., законами “О собственности”, “О крестьянском хозяйстве” и другими, определяющим для начала земельной реформы в республике стал закон “О земельной реформе в Казахской ССР” от 21 августа 1991 года.

Закон “О земельной реформе в Казахской ССР” в ст.1. дает определение целей, задач и содержания земельной реформы в республике. Земельная реформа является совокупностью правовых, экономических и организационных мер, обеспечивающих создание качественно новой структуры землевладения и землепользования в период вступления республики в рыночные отношения. Задачами земельной реформы в Казахстане является преобразование земельных отношений в целях создания правовых, экономических и социальных условий для эффективного хозяйствования на земле, обеспечения рационального использования и охраны земель.

Сейчас, по прошествии определенного времени, на основе обобщения небольшого опыта можно говорить о многих ошибках, упущениях, просчетах в земельной реформе на начальном этапе, однако главным является то, что процесс перехода к рыночным отношениям в республике стал сдерживаться отсутствием частной собственности на землю и необходимостью формирования рыночных земельных отношений.

Можно отметить, что в республике с началом земельной реформы, усилилась дискуссия между сторонниками и противниками ввода частной собственности на землю. В этой ситуации, при общем неприятии частной собственности на землю в начальный период реформы, руководство республики пошло на постепенное, эволюционное решение проблемы реформирования земельных отношений.

Поэтому принятые президентом Указы “ О некоторых вопросах регулирования земельных отношений” от 24 января 1994 г. и “ О дальнейшем совершенствовании земельных отношений” от 5 апреля 1994 г. имели целью дать возможности для развития новых земельных отношений, устранить ограничивающие положения ранее принятых законов, дать направление дальнейшему законодательному процессу.

Но главными решениями, позволившими коренным образом изменить земельные отношения и законодательно признать частную собственность на землю, ввести землю в рыночный оборот стало признание частной собственности на землю в Конституции Республики Казахстан (1995г.) и в Указе Президента РК, имеющего силу закона “ О земле” от 22 декабря 1995 года, регламентирующем земельно-правовые нормы, регулирующем отношения собствеников земельных участков и землепользователей /1,2/..

Своевременно принятые решения позволили активизировать работу по персонификации земельных долей в реорганизуемых сельскохозяйственных предприятиях. К концу 1998 года оформлено и выдано свидетельств о праве на земельную долю 2259,3 тыс. гражданам, из них реализовали права 1910, 4 тыс. человек. На начало 2001 года из получивших документы о праве на земельную долю 2268,6 тыс. граждан, реализовали права, т.е. совершили сделки с правом на земельную долю 2168,9 тыс. граждан или 96% /8/.

На начало 1999 г. продано государством в собственность - 28, 9 тыс. участков, стоимостью 6017 млн. тенге, продано права землепользования на - 3,2 тыс. участков, стоимостью 1425, 8 млн. тенге, передано государством в аренду - 3, 2 тыс. участков, стоимостью 569,8 млн. тенге, продано государством земельных участков на аукционах и конкурсах - 519 участков стоимостью 100, 1 млн. тенге /7,8/.

Безвозмездно передано в собственность граждан 2857,4 тыс. земельных участков на площади 357,8 тыс. га. Количество крестьянских хозяйств в республике возросло с 2,5 тыс. в 1991г. и 31,1 тыс. в 1995г. до 105,1 тыс. на 01.01. 2001 года. То есть на втором этапе земельной реформы (после 1995г.) резко возросло число частных собственников земельных участков, возросло число операций с земельными участками. К 2001 году развитие земельной реформы в Казахстане вышло на новый уровень, Парламентом республики после продолжительного обсуждения принят новый закон “О земле”, в котором учтен опыт реформирования земельных отношений с 1990 года, внесены важные коррективы и изменения, направленные на укрепление законодательной и нормативной базы нового земельного строя в республике.

Принятый в 2003 году новый земельный кодекс РК, в основном сохранил нормы законодательства закона “ О земле”. Однако главным новшеством в нем стало принятие норм регулирующих введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в РК. При этом сохранены положения о том, что в частную собственность могут получить землю только граждане РК и негосудартсвенные юридические лица РК, даны льготы по выкупу земельных участков в частную собственность, то есть выкупная цена льготная составит 75 % от базовой ставки цены участка, выкуп участка может проводиться в течение 10 лет и др.