Автор: И.М. Потапчук
Источник: Научные публикации. – Прибрежная полоса морей как элемент правовой охраны морей в Украине
И.М. Потапчук. Прибрежная полоса морей как элемент правовой охраны морей в Украине Статья посвящена исследованию особенностей порядка использования и охраны прибрежных защитных полос морей в Украине. Проводится общий анализ тех правовых элементов защиты морей в Украине, Которые на сегодня сформированы. Рассмотрены основные виды нарушений земельного и природоохранного законодательства при использовании прибрежных защитных полос в Приморском городах, установлены причины таких нарушений и пути их предотвращению и устранения. Результаты исследования позволили сформулировать теоретические выводы по исследуемой проблематике и практические рекомендации по усовершенствованию законодательства в прибрежных защитных полосах морей в Украине.
В последнее время Черноморский регион стал важным элементом экономической и геополитической структуры мирового сообщества, и роль его в XXI веке будет расти. Однако экосистема Черного моря находится в предкризисном состоянии. Среди современных проблем экологического состояния Черного моря выделяют: значительный уровень загрязнения морских вод, угроза здоровью населения и утраты биологического разнообразия и биологических ресурсов моря, уменьшение объемов вылова рыбы и заготовки морепродуктов, снижение качества морских рекреационных ресурсов, разрушение морского берега и интенсификация негативных геологических процессов, деградация прибрежной полосы, отсутствие системы интегрированного управления природопользованием в прибрежной полосе. [1]
Экологические проблемы наиболее остро стали ощущаться в приморской полосе и шельфовой зоне моря. Особого внимания требует проблема рационального использования приморских зон. Экосистемы морского побережья чрезвычайно уязвимыми и чувствительными к антропогенному воздействию. Через большую плотность населения, рекреационную привлекательность, застройку побережья базами отдыха, сооружениями временной и стационарной застройки, последствия антропогенной нагрузки на прибрежные морские территории приобретают угрожающих тенденций, что приводит к потере биотического и ландшафтного разнообразия, уничтожение местообитаний животных и растений. Решение этих проблем требует комплексного интегрированного подхода, когда, с одной стороны, учитываются интересы социально-экономического развития, а с другой минимизируется антропогенная нагрузка на прибрежные морские экосистемы. Мировой опыт свидетельствует: морские и лиманно-устьевые побережья следует рассматривать как уникальный и бесценный региональный и общегосударственный ресурс [2].Его использование требует жесткого нормирования и регламентации. В этих условиях приобретает особую актуальность исследования всех аспектов правового режима прибрежных защитных полос морей в Украине и законодательное урегулирование внедрения системы интегрированного управления природопользованием в пределах прибрежной полосы морей.
В эколого-правовой литературе Украины во времена существования независимости украинской государственности наблюдались лишь фрагментарные исследования отдельных вопросов правовой охраны морей в Украине. Отдельные вопросы ставились и разрабатывались в работах И. Андрейцева, Ю.А. Вовка, А.П. Гетмана, И. Каракаша, А. Лихачева, Ю.С. Шемшученко и других ученых. Кроме того, действующие в Украине нормативно-правовые акты недостаточно отражают природно-хозяйственную специфику прибрежной полосы и отстают от потребностей ее устойчивого развития и обеспечения условий для целостного, комплексного подхода к решению ее проблем. Существующее правовое поле Украины содержит лишь общие положения, касающиеся отдельных аспектов обеспечения интегрированного управления прибрежной полосой морей, значительно затрудняет реализацию эколого-правовых норм на практике.
Действующее законодательство Украины сформировало на сегодняшний день целый низкую элементов правовой охраны морей. Правовая система охраны морей создана и регулируется нормами действующего Земельного кодекса (ЗК) и Водного кодекса (ВК) с целью минимизации негативного воздействия на морскую среду. К землям водного фонда законодатель относит земли, непосредственно покрытые водой, и земли, прилегающие к водным объектам и используются для охраны вод от загрязнения, засорения, а также обеспечивают удовлетворение лечебных, оздоровительных, рекреационных, курортных и других потребностей населения.
На земельных участках, прилегающих к морям, размещаются в соответствии с нормами Земельного и Водного кодексов:
Прибрежная защитная полоса – это часть прибрежной водоохранной зоны устанавливается в ее пределах с целью охраны поверхностных водных объектов от загрязнения, засорения и сохранения их водности. Согласно ч. 3 ст. 60 ЗК размер и границы прибрежной защитной полосы вдоль морей, вокруг морских заливов и лиманов устанавливается по проектам землеустройства, а в пределах населенных пунктов – с учетом градостроительной документации [3]. Аналогичные положения предусмотрены ст. 88 ВК Украины. Правда, этой статьей предусмотрены иные правила определения прибрежной защитной полосы морей, около морских заливов и лиманов – шириной не менее двух километров от уреза воды
[4]. Как представляется, это правило нельзя применять как такое, что противоречит ст. 60 принятого позже ЗК Украины. Итак, ширина прибрежной защитной полосы вдоль и вокруг указанных водных объектов устанавливается по проекту землеустройства, но ее ширина не может быть меньше км от уреза воды. Размер и границы этой полосы в пределах населенных пунктов устанавливаются с соблюдением существующей градостроительной документации.
Прибрежные защитные полосы являются природоохранной территорией. На этих землях устанавливается особый правовой режим, который включает определенные ограничения ведения хозяйственной деятельности. Прибрежные защитные полосы вдоль морей, морских заливов и лиманов входящих в зону санитарной охраны моря и могут использоваться только для строительства санаториев и других лечебно-оздоровительных учреждений, с обязательным централизованным водоснабжением и канализацией. В прибрежных защитных полосах вдоль морей, морских заливов и лиманов и на островах во внутренних морских водах запрещается: устройство полигонов бытовых и промышленных отходов и накопителей сточных вод, устройство выгребов для накопления хозяйственно-бытовых сточных вод объемом более 1 кубического метра в сутки; устройство полей фильтрации и создание других сооружений для приема и обеззараживания жидких отходов, применение сильнодействующих пестицидов.
Режим хозяйственной деятельности на земельных участках прибрежных защитных полос вдоль морей, морских заливов и лиманов и на островах во внутренних морских водах устанавливается законом. Контроль за созданием водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также за соблюдением режима использования их территории осуществляется местными органами исполнительной власти, исполнительными комитетами органов местного самоуправления, а также органами по вопросам охраны окружающей природной среды.
Но вопреки требованиям законодательства, во многих приморских городах Украины не осуществлены мероприятия по определению размеров и границ водоохранных зон, не разработаны проекты и не вынесены в натуре (на местности) границы прибрежной защитной полосы Черного моря и полосы отвода. Воспользовавшись неопределенностью и отсылочных характером кодифицированных природноресурсных кодексов, городские советы выдают многочисленные подзаконные нормативные акты, на основании которых земли оздоровительного назначения и природоохранные территории уже не относятся к таким и, соответственно, могут передаваться в собственность гражданам для строительства и обслуживания жилых домов. На основании указанных решений изменяется целевое назначение земельных участков оздоровительного и рекреационного назначения на земли жилой и общественной застройки. Указанные нарушения влекут якобы "законные" решения местных органов власти об отчуждении земельных участков, изменение их юридического статуса, а в конечном итоге – уменьшение рекреационного, оздоровительного и природно-заповедного фонда. В водоохранных зонах Черного моря осуществляется массовая застройка земель города при отсутствии проектов отвода земельных участков для строительства, положительных заключений экспертиз, необходимых согласований и разрешений природоохранных, санитарных органов и инспекций архитектурно-строительного контроля. При отсутствии юридически установленных границ прибрежной защитной полосы Черного моря на побережье, в пределах города Одессы ежегодно эксплуатируются более 150 стационарных и значительное количество временных торговых объектов, в том числе 56 – на песчаных пляжах, а более 25 – на берегозащитных и первом ярусе берегоукрепительных сооружений. Только на территории "Гидропарка Лузановка" Суворовского района в прибрежной полосе Черного моря расположены 43 торгово-развлекательных объектов, из которых 10 на территории парка им. Котовского [5].
Таким образом, с целью соблюдения требований земельного и природоохранного законодательства о прибрежных защитных полосах, предупреждение правонарушений в указанной сфере являются осуществления мероприятий по определению размеров и границ водоохранных зон, разработка проектов и вынесение на местности границ прибрежной защитной полосы морей.
С целью предотвращения роста антропогенного давления на окружающую среду Черного моря, содействие развитию экологически опасных видов деятельности в Черноморском регионе, сохранение и воспроизведение биологического разнообразия и ресурсов моря, создание благоприятных условий для проживания, оздоровления и отдыха населения в 1994 году была принята Конвенция о защите Черного моря от загрязнения, которую ратифицировали причерноморские страны: Болгария, Грузия, Россия, Румыния, Турция и Украина. Согласно Стратегического Плана Действий для восстановления и защиты Черного моря, принятого министерской конференции (г. Стамбул, Турция, 1996) и подписанного всеми причерноморскими государствами, в том числе Украины, каждая причерноморская страна способствовать принятию и внедрению законодательных и других инструментов интегрированного управления прибрежной полосой морей.
Предотвращение загрязнения Черного и Азовского морей и улучшение их экологичного состояния входит в число основных национальных приоритетов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Согласно распоряжению Кабинета Министров Украины Об одобрении Концепции национальной экологической политики Украины на период до 2020 года
от 17 октября 2007 № 880-р одной из основных целей национальной экологической политики является прекращение потерь биота ландшафтного разнообразия, формирования экосети, развитие заповедного дела [6]. Так, например, предполагается снижение уровня загрязнения Азовского и Черного морей, восстановление морских экосистем; разработка схемы функционального зонирования прибрежной полосы морей и определение территорий пригодных для различных видов хозяйственной и природоохранной деятельности, формирования экосети.
В Общегосударственной программе формирования национальной экологической сети Украины на 2000 – 2015 годы, утвержденной Законом Украины от 21 сентября 2000 прибрежные защитные полосы являются одними из составляющих структурных элементов экологической сети [7]. Общегосударственной программой охраны и воспроизводства окружающей среды Азовского и Черного морей, утвержденной Законом Украины от 22 марта 2001 предусмотрено создание системы интегрированного управления прибрежной полосой морей, как одного из приоритетных направлений решения основных проблем экологического состояния Черного и Азовского морей [8]. Так, на первом этапе создания этой системы предусматривается: установление границ прибрежной полосы морей; разработка схемы функционального зонирования прибрежной полосы с определением территорий, пригодных для различных видов хозяйственной деятельности; разработка принципов управления и улучшения экономического механизма природопользования. На втором этапе предусматривается: разработка принципов государственной политики и стратегии интегрированного управления прибрежной полосой морей и плана мероприятий по их реализации, развитие в пределах прибрежной полосы только экологически совместимых отраслей хозяйства.
Одним из наиболее эффективных инструментов интегрированного управления прибрежной полосой морей безусловно является определение правовых, организационных, научно-практических основ по обеспечению комплексного интегрированного управления прибрежной полосой Черного и Азовского морей с учетом интересов социально-экономического развития региона, предотвращения и минимизации неблагоприятного воздействия на состояние окружающей среды.
В правовой литературе (И. М. Потапчук) высказываются конкретные предложения по формированию комплексного объекта правовой охраны – прибрежной полосы водного объекта (в частности, моря), которая включала бы в себя воды, земельный участок под ними и прилегающую территорию берега. Это позволит комплексно решать вопросы правовой охраны. Институт законодательства в сфере формирования прибрежной полосы морей является комплексным и интегрированным, но поскольку в современных условиях его состав недостаточен и специальных актов по этой сферы нет, то, помимо чисто земельных и водных нормативных актов, нужно создать специальные нормативные акты по охране прибрежной полосы морей как единого с взаимным влиянием объекта [9].
С целью обеспечения интегрированного управления прибрежной полосой морей, обеспечение доступа граждан к побережью морей на условиях общего использования, обеспечения сбалансированного социально-экономического использования прибрежной полосы морей на основе принципов, которые гарантируют защиту окружающей среды, сохранение ландшафтов, природного, культурного, исторического и археологического наследия Министерством охраны окружающей природной среды был разработан проект Закона О прибрежной полосе морей
[10]. Он направлен на определение основных принципов государственной политики по обеспечению интегрированного управления прибрежной полосой морей на основе согласованных и скоординированных действий на общегосударственном, региональном и местном уровнях с привлечением субъектов хозяйствования, общественности, сохранение и обеспечение сбалансированного развития прибрежной полосыморей с учетом закономерности ее природных, эстетических ресурсов, особенностей экономического развития Азово-Черноморского региона. Проект Закона состоит из IX разделов и 29 статей и определяет цели и принципы интегрированного управления прибрежной полосой морей, обеспечение государственного управления в этой сфере, зонирования прибрежной полосы морей, основы по планированию деятельности в ее пределах, мониторинг и карты состояния природной среды прибрежной полосы морей, контроль за прибрежной полосой морей и международное сотрудничество в этой сфере.
Законодательное урегулирование внедрения системы интегрированного управления природопользованием в пределах прибрежной полосы морей и введение механизмов обеспечения его действия, способствовать решению комплекса проблем по улучшению социально-экономических условий населения прибрежных полос морей, стабилизации экологической ситуации в Азово-Черноморском регионе, сохранению и воспроизводству природных ресурсов моря. Кроме того, важнейшим направлением совершенствования территориальной организации должен стать функциональное зонирование территории прибрежной полосы, что позволит снизить конфликтность природопользования, обеспечить возможность применения дифференцированных подходов к организации природопользования в пределах отдельных функциональных зон и обеспечить рациональное использование его территории и ресурсов.
1. Лихачев С. А. Проблемы охраны морской среды и чрезвычайные ситуации на Черном море //Экология и общество: Сборник научных трудов Университета экологических знаний Одесской государственной научной библиотеки им. М. Горького. – М.: ОГНБ, 2005. – 134 с.
2. Управление морской береговой зоной Украины. Проблемы развития, концептуальные поиски /Круглякова Л. Л., Степанов В. Н. и др. – Одесса: УМА Консалтинг
, 1998. – 167 с.
3. Земельный кодекс Украины от 25 октября 2001 года (с последующими изменениями и дополнениями) //Ведомости Верховной Рады Украины. – 2002. – № 3-4. – Ст. 27.
4. Водный кодекс Украины: принят 6 июня 1995 //Ведомости Верховной Рады Украины. – 1995. – № 24. – Ст. 189.
5. Иванова Е. А. Основные причины нарушений законодательства при использовании земель в городах //Актуальные проблемы государства и права: 36. наук. пр. – Вып. 24. – М.: Юридическая литература, 2005. – С. 331-334.
6. Об одобрении Концепции национальной экологической политики Украины на период до 2020 года: Распоряжение Кабинета Министров Украины от 17 октября 2007 № 880-р //Официальный сайт Верховной Рады Украины http://zakon.rada.gov.ua
7. Общегосударственная программа формирования национальной экологической сети Украины на 2000 – 2015 годы. Утверждена Законом Украины от 21 сентября 2000 //Ведомости Верховной Рады Украины. – 2000. – № 47. – Ст. 405.
8. Общегосударственная программа охраны и воспроизводства окружающей среды Азовского и Черного морей. Утверждена Законом Украины от 22 марта 2001 //Правительственный курьер. – 2001. – № 78.
9. Потапчук И. М. Прибрежная полоса морей как элемент правовой охраны морей в Украине //Вестник Киевского национального университета имени Тараса Шевченко. Юридические науки. – 2005. – Выпуск 65-66. – С. 100-102.
10. Проект Закона Украины О прибрежной полосе морей
//Сайт Министерства охраны окружающей природной среды www.menr.gov.ua