Автор: В.С. Бурисьянова
Источник: http://www.nuigalway.ie
В Ирландии управление прибрежной зоной осуществлялось в основном в форме ad hoc и основывалось на отраслевом законодательстве охватывающих такие вопросы, как рыболовство, качество воды, береговая охрана и т. д. В этих рамках существует множество национальных и местных учреждений, ответственность которых разделена между морскими и наземными подзонами прибрежной зоны. В настоящем документе представлены результаты обзора подходов местных органов власти в 16 прибрежных округах к двум аспектам управления прибрежной зоной, а именно: защиты прибрежных районов и применения национального законодательства, содержащееся в Законе. Подходы трех местных органов власти подчеркиваются для иллюстрации того, что управление, основанное на одной и той же законодательной и административной основе, значительно варьируется между местными властями. Хотя изменения в административной структуре местного самоуправления продолжаются, важно, чтобы текущие проблемы юридической двусмысленности и административной неопределенности устранялись, чтобы обеспечить более последовательный подход к защите прибрежных районов в Ирландии.
Береговая линия Ирландии охватывает приблизительно 6500 км (5800 км в
Республике Ирландия) (согласно данным Национального Комитета Прибрежной Эрозии, 1992 год). Около 59%
населения проживает в 50 км от побережья (согласно данным Центрального
Отдела Статистики, 1997 год). Эта проблема юрисдикции неотъемлемо связана с проблемой определения прибрежной зоны. В ирландском законе,
определение Прибрежная зона
не является окончательным. В проекте правительства План управления Прибрежной зоной
, прибрежная зона определена
как полоса земли и морская территория переменной ширины, в зависимости от природы окружающей среды и нужд управления
(БРЭДИШИПМЕН МАРТИН, 1997).
Проблема заключается в том, что много необходимых действий выходят за рамки подведомственных и административных границ, а, это приводит к невозможности уверенного управления ими. Одним из лучших примеров, являются трудности по защите прибрежных зон.
В управление Прибрежными зонами Ирландии вовлечены три главных ведомства. Департамент Морских и Природных ресурсов (DMNR – ДМПР) ответственнен за большинство действий в сторону моря MHW. Внутренне, этот отдел разделен на сектора, занимающиеся проблемами аквакультуры, управление прибрежной зоны, разработка и безопасность на море. Министерство по проблемам окружающей среды и Местный орган власти, прежде всего, обеспокоены планированием землеиспользования и использования рекреационных ресурсов. Отдел по изучению искусства наследия островов ответственен за охрану окружающей среды и, среди прочего, несет ответственность за обозначение и назначение границ использования областей наследия. В то же время есть неформальный, но законный механизм для их вертикальной или горизонтальной интеграции в отделы и подотделы. В большинстве случаев они действительно пытаются сотрудничать, имея дело с масштабными событиями. Успешность этих усилий будет обсуждена позже.
Местные власти, обладая инструментами осуществления Политики Министерства по проблемам окружающей среды, также выполняют роль управленцев в прибрежной зоне, хотя, в основном, только формально. Им отвели роли в процессе планирования, в отрасли здоровья и безопасности, в предоставление удобств, в предоставлении жилья и в контроле загрязнения окружающей среды (CANNY, 2000). Это и есть действительные и действующие их полномочия. Следовательно, многие их функции уделены прибрежным районам, учитывая продолжительность береговой линии по территории Ирландии. Дороги являются главным примером этого и, в большой мере, объясняют, почему местные органы власти оказались задействованы в прибрежной защите, даже при том, что, такие работы более вероятны в зоне ответственности Отдела Морских и Природных ресурсов. В разделе 81 Законодательства Ирландии утверждено, что это – обязанность каждого отдельного совета графства и окружного муниципального совета согласно их соответствующим полномочиям. Цель данного указа – содержать все общественные дороги ремонтируемыми за счет бюджета их графства или района в хорошем состоянии и предпринимать все меры, необходимые для достижения этой цели. Учитывая, что 15 из 26 округов являются прибрежными, естественно, часть национальных дорог будут протекать вдоль побережья и будут подвергнуты естественным силам природы, которые могут, время от времени, нарушать работу дорожной сети. Местным властям, также, разрешено выполнять работы, облегчающие и защищающие их (дороги) от затопления обледенения и других случаев нарушения работы дорожной сети. Восстановительные работы управляются и регулируются отдельным законодательством.
Вследствии того, что управление действиями в прибрежных зонах ведутся секторно, большая часть законодательства является, также, секторным по своей природе.
Проблемы с законодательством бывают самыми различными и были обсуждены ранее (O’HAGAN and COOPER, 2001; MCKENNA et al., 2000;
MACLEOD et al., 2000). Основа законодательства о прибрежной защите, основывается на законах о Береговой полосе, затопляемой приливом (1933 – 92,
Планирование и Развитие) законы 1963 – 2000 и законы 1946 o гаванях 96. В Ирландии, также, есть Прибрежный Закон о защите, датирующийся от
1963 года. Этот закон указан и существует, чтоб предусмотреть создание и выполнение схем защиты побережья и выявлять другие вопросы, связанные с
вышеупомянутыми моментами. Лицензия Береговой полосы уполномочивает лицензиата помещать или устанавливать любые изделия, вещи,
конструкции или проводить любые работы на данной береговой полосе, видоизменять любой пляж менять его состав, находить и добывать любые полезные
ископаемые в такой береговой полосе, на максимальной глубине в 30 футов или использовать такую береговую полосу для любых целей
.
Их использование проводится под контролем местных властей.
Закон о планировании и развитии (1963 – 2000) является основным законом, управляющим землепользованием, и осуществляемый местными властями.
Согласно местному закону 1963 года, власти обязаны подготавливать план развития их области, который состоит из письменного заявления и плана,
который является, по существу, дорожной картой, указывающей на развитие цели для рассматриваемой области. Таким образом, в эту структуру поступают
заявки на выполнение строительных работ и разрешения на планировочные работы, которые могут быть согласованы или не согласованы. Разрешение на планирование
и разработку обязательно, за исключением отдельных отраслей, предусмотренных законом. Определение границ моря не стандартизированы. (REID, 1986). Строительства
и планировки, которые требуют специальное разрешение, необходимость в контроле защиты прибрежных вод, находятся в зоне ответственности MHW.
В таких случаях требуется уведомить различные ведомства и некоторые учреждения о том, какие работы планируется выполнить. Под определение
различных ведомств
, имеются в виду региональные отделы по управлению рыболовством и управления туризма Ирландии. Некоторые другие законодательные
акты, применимые в прибрежной зоне, выносятся на обсуждение в других статьях.
Прибрежная эрозия всегда рассматривалась как большая угроза прибрежной окружающей среде в Ирландии. Для недопущения эрозии, традиционно, используются такие средства технического решения проблемы, как волнорезы и горные облицовки. CARTER and JOHNSTON (1982). Обратите внимание, что прибрежная эрозия наносит вред земельной площади от 160 до 300 гектаров в год вокруг побережья Ирландии. Большая часть угрозы эрозии приходится на восточные и юго-восточные побережья, графство Уэксфорд, испытывающее силу эрозия с максимальными значениями до 2 метров в год (СОВЕТ ОКРУГА УЭКСФОРД, 1992). Это вызвано серьезными штормами в конце 1980-х и вынудило правительство решать проблему прибрежной эрозии. Был создан комитет. Этот комитет провел исследование по потребностям Ирландского побережья в защите. В их отчете от 1992 года, указано, что 1500 км ирландского побережья находится в опасности из-за прибрежной эрозии и пришли к выводу, что Ирландии необходимо отдельное Прибрежное управление, а не общее управление по борьбе с эрозией. Таким образом, организованы и созданы три специальных ведомства (а именно, DMNR, DoE и DAHGI). В 1996, издан кодекс о практических рекомендациях по борьбе с эрозией). Кодекс был направлен инженерам местных ведомств.
Большинство работ по защите прибрежных зон в Ирландии финансируются из DMNR. Эти деньги обеспечили нормальную работу местных ведомств. Ведомства делают запрос в Отдел, контролирующий выделение денежных средств, однако, окончательное решение о предоставлении финансирования принимается министром морских и природных ресурсов. Отдел разработки обеспечивает консультативные услуги прибрежной защиты, работает и с Администрацией, и местными властями. Также, проектирует и строит прибрежные схемы защиты в приоритетных областях, являющиеся целью отдела и ведет схемы, ранее предпринятые OPW законом о защите побережья 1963 г. (DMNR, 1998 г.). Финансирование может также быть получено из других ведомств, к примеру, из отдела искусств, отдела наследия, они так же финансируют проведение ряда работ по защите прибрежных зон. Аналогично, если определенная территория графств, прибрежных зон находится под контролем полу-государственных организаций или частных фондов, также выделяют средства из бюджета для финансирования. Более подробное рассмотрение данного предмета будет обсуждено в следующих статьях.
Информация для этого исследования была получена из анкетного опроса, проведенного среди инженеров местных ведомств, региональных инженеров и менеджеров, которых попросили описать, как законодательство регулирует распределение полномочий среди определенных ведомств и, насколько качественно это выполняется. Опрос затрагивал такие темы как – подведомственные границы, земельная собственность, обозначения сохранения, права доступа, борьба с прибрежной эрозией и ее увеличение, прирост. Этот опрос дает четкие результаты и выводы, представления о явлении прибрежной эрозии и борьбе с ней.
В Республике Ирландия – пятнадцать прибрежных округов, и, было очень важно получить данные от графства и подчиненных ему ведомств.
Три округа будут
подробно исследованны здесь. Это – Голуэй, Корк и Уэксфорд. Графство Голуэй &ndash является вторым по величине графством Ирландии,
существенная его часть, является регионом Гэлтахта. Юрисдикция графства, разделена между графствами Корк и Керри, они разделены заливом Бантри. Этo графство имеет свой собственный план управления прибрежными зонами – План защиты Прибрежной зоны залива Бантри
(2000). План содержит целый ряд конкретных предложений к управлению и развитию залива Бантри и его прибрежной зоны, которые были согласованы различными
заинтересованными сторонами и Ведомствами, вовлеченные в данную отрасль. Это – единственное графство в Республике Ирландия, имеющее подобный
отдельный план и резолюцию. В графстве Уэксфорд, отмечены наиболее высокие темпы прироста прибрежной эрозии, среди всех графств Ирландии.
(УЭКСФОРД, СОВЕТ ГРАФСТВА, 1992). Именно там находятся самые большие морские порты Ирландии.
В каждом графстве, опрос проводился со старшим инженером или старшим морским инженером. Они были выбраны для опроса, т.к., они – специалисты, которые являются ответственными за оценку потребности защиты, создания запроса и предварительной оценки на финансирование, именно они проэктируют схемы работ по защите прибрежной зоны. Суть вопросов, которые были заданы всем этим специалистам состояла в следующем: испытала ли их область прибрежную эрозию, есть ли увеличиние эрозии, воспринимается ли это как проблема, работают ли меры по защите (работают ли эффективно), был ли выполнен план процедур по недопущению проблемы за последние 5 лет. Последняя тема включала вопросы по законодательству, выяснялось, выполнялись ли законные требования и был ли эффективен процесс.
Все три округа испытывали угрозу и прирост прибрежной эрозии. Фактически, задействованные процедуры и понимание всего процесса значительно отличались друг от друга, как будет описано ниже.
Голуэй испытывает угрозу прибрежной эрозии и ее прирост. Ни одна из мер предупреждения прибрежной эрозии не сработала в полную меру и не уменьшила ее увеличение. Наиболее эффективными мерами, принятыми против возникновения и распространения эрозии, оказались проэктирования и постройка дамб. Посадка трав Marram использовалась в нескольких местах, чтобы стабилизировать распространение дюн. Особенно успешно это было применено на гальчатой территории (Залив Догс и пляжи залива Гуртин), который является песчаным перешейком и претендиатом на статус Заповедной зоны. Область находилась под угрозой серьезной эрозии предыдущие 11 – 12 лет (TEAGASC, 2000). Были приняты эффективные меры по ограничению доступа к некоторым частям пляжей в определенное время года и принято решение ограничить выпас, чтобы смягчить последствия эрозия (ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПЛЯЖИ ГАЛЬКИ ПРОЕКТ, неопубликованный отчет, 2001).
Обычно, очень трудно спроектировать определенные решения проблем эрозии в местах присутствия инфраструктуры (дороги, пирсы и частные дома), находящихся в опасности. Обычно, Ведомства и Совет Графства владеет информацией о территориях, находящихся под угрозой, но, иногда, угрозы выявляются местными жителями. В данном случае, Совет графства проводит оценку, муниципальные сотрудники составляют схему воздействия и предоставляют отчет с оценкой затрат. Если работы по защите не работают или не выполняются, местные жители могут обратиться в Совет графства. Большинство работ по защите, предпринятые Советом графства Голуэй, регулировался и контролировался MHW. По закону, было необходимо, так как требовалось разрешение на планировочные работы и лицензия на проведение работ в Прибрежной зоне. Установлен случай, когда задержка в получении лицензии привела к потере финансирования со стороны фонда. В результате, лицензии на проведение работ по береговой полосе, в данным момент, чаще всего не запрашиваются. Относительно других требований законодательства, чувствуется, что работа, предпринимаемая местными властями, так многочисленна и существенна, что в некоторых срочных случаях, принималось решение продолжать работу, немного в разрез с требованиями закона. Работая прибрежными зонами, Совет организовывает встречи с местными жителями, чтоб сообщить о плановых работах. В эти встречи также вовлекают представителей других Государственных организаций, таких как Duchas и неправительственные организации, такие как Coastwatch (ирландский филиал европейской прибрежной NGO). Совет обычно не встречается с любой общественной оппозицией их работам. Если приходится иметь дело с возражениями, обычно, этот процесс выглядит в виде переговоров.
Большинство возражений, полученных за прошедшие 5 лет, были от представителей Duchas. Это влияет на работу муниципальных инженеров,
поскольку финансирование для работ по защите, обычно, выделяется из Отдела Искусств, Отдела Наследия Гэлтахта, которые, также, весьма зависимы
от Duchas. Основная проблема в том, что трудно предсказать результат тот или иной схемы работы на той или иной стадии. Подобные незаконодательные
решения были предложены и представлены в качестве возможного варианта для улучшение эффективности.
Прибрежная эрозия и ее прирост чувствуются в обоих областях Корка и восприняты как крайне проблематичные. Никакие нестандартные меры не были предприняты против прироста. Из мер, принятых против возникновения эрозии, все были стандартные и традиционные, а именно, постройка дамб, волнорезов и габионов. Защита главных дорог, проходящих вдоль побережья – было основным направлением работ защиты. По объемам территории, графство очень велико, поэтому, было разделено советом на три административных региона, два из которых прибрежные: Восточный регион, который простирается в 30 милях к востоку и 20 милях к западу от города Йогаля; и Южного региона, который находится примерно посредине между городом Клонакилти и границей Керри и включает в себя половину залива Бантри.
В Восточном регионе Корка, Совет обладает информацией о состоянии территорий, страдающих от эрозии. В свое время, Совет запросил у подрядчика окончательную схему решения проблем эрозии, однако, ответчик заявил, что все решения являются временными и полагает, что они никогда не будут в состоянии остановить всю прибрежную эрозию. Поскольку, большинство работ по защите основываются на ремонте дорог, их считают мелко-масштабными и это является существенным оправданием в вопросе игнорирования потребности в Лицензии Береговой полосы.
Зачастую, муниципальные чиновники настолько заняты и загружены работой, что законодательные требования действительно не рассматривают. Когда был задан вопрос общественности, относительно типа работы, предложенных схем реализации проектов, ответчик разъяснял, что решение зависело от того, что им было предложено сделать. Если работы были абсолютно новыми для подрядчика, в этом случае проходили консультации с политическим комитетом. Часть других подрядных организаций, консультировались только в том случае, если у них был интерес к области консультации. В целом, заметно, что весь процесс основывается на соответствии виду выполняемых работ и финансовой составляющей. В Графство Корк, этот регион получает наименьшие суммы денег. Представитель отмечает, что такая ситуация происходит вследствие того, что в регионе нет крупных туристических районов или районов рыболовства и, таким образом, регион не рассматривается как национальный приоритет.
Консультации с общественностью проводятся, как правило, на всех стадиях процесса. Местные представители Duchas и другие неправительственные организации выражают некие сомнения в необходимости процесса. В случае с Rosscarberry, в финансировании было отказано, в результате. Считается, что, если в финансировании, в отдельном случае, будет отказано, аппеляции не будут иметь смысла. В целом, процесс рассматривается на предмет актуальности. Время, деньги и нехватка штата были указаны как основная причина ограничений финансирования. Как и в Графстве Голуэй, незаконодательные изменения были предложены в качестве возможного улучшения ситуации. Когда стал вопрос о том, кто должен быть ответственен за проектирование, создание и поддержку прибрежной защиты, было решено, что эти функции будут возложены на местную власть. Считается, что это позволит объединить и облегчить работу различных ведомств, которые, в данный момент участвуют в управлении прибрежными зонами Ирландии.
Как и другие округи, Уэксфорд испытывает угрозу прибрежной эрозии и ее увеличение; однако, в отличии от остальных графств, эрозия воспринята как основная проблема. Поскольку Уэксфорд испытывает широко распространенную прибрежную эрозия, в Уэксфорде уже давно занимаются решением этой проблемы. В конце 1980-х было подсчитано, что стоимость защиты побережья, которому угрожают, обычные средства (трудно спроектированные структуры), превысили бы 17 миллионов Евро). В наше время Уэксфорд использует все возможные и доступные способы решения проблем угрозы прибрежной эрозии. Самые крупные механизмы прибрежной защиты от эрозии находятся в Rosslare Strand, включается в себя строительство шести волнорезов и систему искусственной откачки воды, посредством массы насосов. За эти годы, миллионы фунтов были вложены в эту область, прежде всего, из-за близости Порта Росслэйр. Впрочем, работа с дюнами присутствует и в других районах графства. Совет знает, что все области терпят угрозу прибрежной эрозии.
В этом графстве, инженер, ответственный за прибрежную защиту, ответственен, на самом деле, за многие подразделы по защите окружающей среды – за утилизацию отходов, обозначение пляжей Blue Flag (Голубого флага) и т.д. Во всех других округах, прибрежная защита находится в сфере полномочий инженеров Отдела контроля дорог. Любые предложенные работы представлены избранному члену совета и, таким образом, общественности. Консультация с властями Гавани проходит только в случае крайней необходимости. Все проводимые работы никогда не встречали какого-то сопротивления со стороны общественности. Исследователь уверен, что все проводимые работы проводятся эффективно и нет никаких поводов считать, что они требуют доработок.
В виде краткого резюме, очевидно, что есть существенные отличия в процедурах и применении законодательства и Закона о прибрежной защите. Правительство, находится в некоей зависимости от политической партии, находящейся у власти. Индивидуальность и индивидуальный подход играют ведущие роли не только в управлении прибрежными зонами, но, также, и на политической арене. Разнородность в социально-экономических признаках способствует изменению в подходах местных властей и это не может быть не отмечено. Из всех респондентов опросов, большинство, были ведомственными инженерами. Замечены разные подходы к идеям и планированию защиты прибрежных зон среди них. Это – давно известная проблема. Инженеры с экологическим уклоном прибрежной инженерии склонен использовать степень мягкой защита, что видно на примере графства Голуэй.
Некоторые чиновники считают, что приоритет их действий состоит в том, чтоб сделать работу других основанной на законодательстве, несмотря на задержки в сроках. Это связано с тем, что некоторые Советы запрашивают Лицензии Береговой полосы в обязательном порядке, в то время, как другие этого не делают. Возраст чиновников имеет свой значение. Чиновники, получившие образование в последние годы, будут иметь преимущество, в получении актуальной научной информации о прибрежных процессах. Несмотря на все усилия и меры, предпринимаемые для недопущения эрозии, фактор прироста эрозии, все равно, присутствует.
Приоритетная система списка в графстве Уэксфорд означает, что выборочная система финансирования актуальна и нужна, ввиду ограниченных ресурсов, и может устранить политический фаворитизм. Фактически, власти хотят видеть необходимости, ясно обозначенные, без предвзятости. Результаты показывают, что чиновники совета графства склонны полагаться, в большой степени, на личном усмотрении, осуществляя защиту прибрежных полос. В этом есть свои преимущества. Если ведомство знакомо с областью своего влияния и контроля, человеческий потенциал, воздействие и инфраструктура направлены в нужное русло. Во всех округах, однако, ощущается перегруженность ведомств работой. Основная же потребность, конечно, имеется в финансировании. Другие недавние законодательные изменения сделали невозможным некое игнорирование законов во внутреннем, местном управлении Местные власти не всегда могут эффективно выполнять их обязанности, и, очевидно, что не могут этого делать без помощи и участия других организаций. Для решения это проблемы необходимо помочь местным властям сблизиться и сотрудничать с Главным управлением по защите прибрежных районов.