Прибрежные территории: зарубежный опыт хозяйственного освоения и управления

Хозяйственное освоение территорий человеком почти всегда связано с побережьями морей или океанов. Именно здесь благодаря хорошей транспортной доступности, создавались очаги промышленного развития и экспансии в глубинные районы стран, туда, где сосредоточены богатые природные ресурсы. Поэтому территориальное развитие экономики и торговли базировалось именно в прибрежных зонах, а сами зоны, которые также обладают богатым ресурсам, являются одними из наиболее эксплуатируемых и инвестиционно-привлекательных территорий в мировом хозяйстве.

Зарубежный опыт хозяйственного освоения прибрежных территорий позволяет выделить два основных типа пространственной организации экономики прибрежных зон. Один из них часто связан с промышленно-торговой специализацией, включая деятельность транспорта. Другой – с рекреационно-туристическим бизнесом, включая возможности развития экологического туризма. Как правило, современные прибрежные территории объединяют обе функциональные нагрузки береговой и морской зон. Освоение прибрежных территорий и их развитие должно с одной стороны соответствовать потребностям государства, включая вопросы его безопасности, оправдывать затраты инвесторов, а с другой стороны не разрушать и способствовать восстановлению естественной природной среды обитания людей. Эффективное природопользование и охрана окружающей среды в прибрежных зонах должны находиться в рамках решения планетарных хозяйственно-экологических задач и во многом зависеть от уровня инновационного управления данными территориями.

Благодаря богатым ресурсам, прибрежные зоны во всем мире исторически являются районами с высокой плотностью населения Возникающие противоречия, связанные с интенсивным использованием прибрежных ресурсов, неизбежно приводят к обострению проблем социально-экономического развития территорий. Как показывает целый ряд зарубежных исследований, названные территории давно нуждались в специальном подходе к управлению их хозяйственным развитием без ущерба для окружающей среды. Такой подход был найден и получил название интегрированного (комплексного) управления прибрежными зонами Integrated Complex Zone Management (ICZM). В специальной литературе на русском языке такой подход известен как комплексное управление прибрежными зонами (КУПЗ).

Особенно следует выделить последние два десятилетия, когда во многих странах мира разработаны и действуют различные системы управления прибрежными территориями, основанные на общем подходе комплексного управления прибрежными зонами.

Как известно, необходимость создания системы интегрированного (комплексного) управления прибрежной зоной вытекает из решения Всемирной конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992).

В последующие годы эти вопросы получили свое дальнейшее развитие. В настоящее время современная методология управления представляет собой экономико-правовой механизм регулирования всех противоречий, возникающих у прибрежных природопользователей в условиях рыночного хозяйства. Поэтому в последнее десятилетие интерес к КУПЗ приобрел глобальный характер. На сегодняшний день около 90 стран реализуют более 180 программ КУПЗ международного и национального уровней. Кроме того, появление многочисленных проектов в рамках ICZM было связано с началом внедрения реальных мер по защите природы. В крупных хозяйственных проектах уже отводится должное место социальным и экономическим аспектам, а защита окружающей среды вообще является доминирующей проблемой.

Основываясь на этих принципах, Европа с её относительно протяженной береговой линией и разнообразием природных, социальных и экономических условий, ещё в 1996 г. начала работы по КУПЗ. Европейская Комиссия рассматривает КУПЗ в виде постоянного процесса управления, общая цель которого – введение в практику устойчивого развития сохранения прибрежных зон вместе с поддержанием их биоразнообразия. Для этого КУПЗ старается посредством более эффективного управления устанавливать и далее поддерживать сбалансированное использование и устойчивый уровень развития деятельности человека в береговой зоне, а в перспективе и усиления статуса прибрежной среды.

Так, в частности, в ЕС была разработана демонстрационная программа для ICZM, включающая территории с различной интенсивностью человеческой деятельности. В числе 33 демонстрационных проектов – несколько общерегиональных проектов. Исходя из этого, одна из рекомендаций ЕС была направлена на усиление пространственного измерения в общей политике Сообщества, а в выбранных территориальных ареалах осуществление данных проектов, практически было подчинено соображениям защиты природы. Поэтому экономическая или другие виды человеческой деятельности сегодня обсуждаются с учетом данного ограничения.

В тоже время, подходы к КУПЗ различаются в США и Европе. В США КУПЗ сосредоточено на планировании, а в Европе на интеграции функций пользователей. Вместе с осознанием ранимости окружающей среды, в последние годы в США развивается движение по планированию использования прибрежных пространственных ресурсов.

Таким образом, работа на государственном уровне была сосредоточена на определении временных и функциональных параметров и создания органа планирования. По этим причинам управление прибрежными зонами в США, в основном, сконцентрировано на создании институтов и структур, занимающихся глубокой аналитической работой.

На стадии разработки программы каждый штат определяет границы прибрежной зоны, проводит инвентаризацию прибрежных районов, представляющих наибольший интерес, устанавливает допустимые виды использования пространств и ресурсов зоны, выявляет основные направления и очередность работ, предлагает план освоения земель и вод прибрежной зоны, в котором согласованы задачи ее охраны и экономического использования. Он разрабатывает программу управления деятельностью в зоне, направленную на реализацию этого плана, устанавливает обязательные критерии и стандарты для работ, проводимых в рамках штата.

В Европе КУПЗ методически основано на анализе экономической политики. Эта методология помогает разработчикам хозяйственной стратегии в поиске решения сложных проблем, затрагивающих социальные вопросы и природные ценности. Методология анализа политики представляет собой поиск решений в несколько этапов, начиная с анализа проблемы, и заканчивая ранжированием альтернатив для каждого определенного проекта, с выбором приоритетных направлений и идей. Именно эта методология до сих пор применяется на всех этапах (инициация-планирование) программы КУПЗ.

Европейские государства северо-восточной Атлантики и Северного моря – Бельгия, Дания, Германия, Франция, Норвегия, Швеция, Испания и Португалия делают основной упор в политике управления на защиту морской среды, проведение научных исследований экосистем, на устойчивое использование рыбопромысловых запасов, сохранение биоразнообразия, развитие туризма в прибрежных районах стран. Особое внимание уделяется осведомленности общественности в вопросах освоения прибрежных районов, а также уточнению интересов и областей конфликтов между участниками процесса интегрированного управления. Почти все указанные страны разработали океаническую политику, которая инкорпорирована в национальную стратегию устойчивого развития. Продолжается региональное сотрудничество и в области предотвращения загрязнений моря и защиты уязвимой биосферы прибрежных районов.

В странах Балтийского региона разработаны специальные проекты и локальные планы интегрированного управления прибрежными зонами в контексте их устойчивого развития. Среди приоритетных направлений сокращение выбросов сточных вод во внутренние водоемы и прибрежную зону Балтийского моря, сохранение биоразнообразия, рекреационного и культурного потенциала.

В Австралии, Новой Зеландии, Индонезии и Филиппинах, где управление в значительной мере децентрализовано, упор делается на разработке региональных и локальных политик в области интегрированного управления прибрежными зонами. С учетом инициатив прbрежных сообществ создаются кодексы поведения промышленности в таких областях, как рекреация, туризм, развитие аквакультур.

Бразилия разработала стратегию интегрированного управления прибрежными зонами, которая ориентирована, в частности, на эффективное использование земель, зонирование, контроль морских загрязнений, оценку прибрежных ресурсов, создание потенциала для освоения прибрежной зоной, выявление критических проблем и разработку планов на случай чрезвычайных обстоятельств.

Как показывает мировой опыт использования прибрежных территорий, ведущими факторами их развития выступают непосредственно природные ресурсы. Любая деятельность без природных ресурсов теряет смысл, поскольку многие хозяйственные процессы (системы) функционально тесно связаны с окружающей природной средой, с ее экологическими элементами.

В целом же, общая эффективность использование системы КУПЗ во многом зависит от того, насколько удастся сбалансировать на международном уровне интересы различных национальных природопользователей и разработать правовые механизмы, отвечающие задачам совместного устойчивого развития значительных территорий, даже в ущерб интересов отдельных отраслей, притом, что они являются очень важными в экономической структуре прибрежной зоны. Вместе с тем, организационное создание управленческой вертикали только на базе уже имеющихся программно-ориентированных сырьевых и энергетических комитетов может привести к усилению отраслевых тенденций в процессе данного управления, что будет являться определенным ограничением хозяйственной деятельности.

Как правило, для выполнения программы КУПЗ необходимо реализовать несколько соответствующих этапов, чтобы добиться достижения таких взаимосвязанных целей, как практическое обеспечение принципов устойчивого развития и повышение уровня жизни. Поскольку, как правило, полный цикл выполнения КУПЗ большого региона требует достаточно значительного времени (10 и более лет), то, очевидно, что практически большинство стран мира, использующих такой подход, пока находятся лишь на ранних стадиях развития данных систем управления территориями.

Охрана окружающей среды и устойчивое экономическое развитие территорий сегодня определяют необходимость создания в каждой стране или регионе, обладающей морским побережьем эффективной системы комплексного управления хозяйственными процессами в их прибрежных зонах.

Оценивая имеющийся опыт можно констатировать, что главной целью КУПЗ является изучение, мониторинг и управление процессами между этими тремя подсистемами. Кроме того, можно выделить следующие базовые виды деятельности для различных категорий пользователей. Это – основные виды деятельности (обеспечение продовольствием, водоснабжение и энергоснабжение), социальные виды деятельности (жилищное строительство и рекреация), экономические виды деятельности (транспорт, добыча полезных ископаемых и промышленное развитие и т.д.), общественные виды деятельности (защита окружающей среды, экология и очистка сточных вод).

Помимо нравственных и социальных выгод, реализация КУПЗ имеет главным образом экономическую подоплеку. В частности, комплексное региональное планирование позволяет экономить средства на компенсационных мероприятиях, а единое комплексное планирование требует больших затрат по сравнению с отраслевым, даже если учитывать все средства, необходимые для отраслевого планирования.

От сюда следует вывод о необходимости строгого международного учета (инвентаризации) хозяйственной деятельности. Учет и экспертный анализ сложных обратимых и необратимых процессов на основе международной кооперации ученых и специалистов позволяет выработать единые принципы обеспечения экологической и экономической безопасности страны.

Эти принципы уже заложены в существующей системе управления прибрежными территориями большинства развитых стран, которая для России, хотя пока далека от совершенства и не учитывает инвестиционные интересы близлежащих государств, также имеющих прибрежные территории, но является объективной необходимостью в международном экономическом развитии прибрежных зон нашей страны. Для этих целей необходимо расширить внешнеэкономическое сотрудничество России в международных региональных организациях и, прежде всего, в тихоокеанском бассейне, имея в виду расширение участия России в сотрудничестве стран АТЭС.