Мракте в росс и заруб № 5 20000

К вопросу государственного регулирования качества продовольствия

Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности, определенная в Концепции государственной политики в области здорового питания населения РФ до 2005 г. [I], формирует принципиально новые задачи для АПК. При этом главное внимание обращается на качество пищевых продуктов и их соответствие медико-биологическим требованиям. Усиление контроля за качеством и безопасностью продовольствия, повышение конкурентоспособности отечественных продуктов питания названы в числе первоочередных мер в рамках государственной политики оздоровления питания.

Однако с переходом к рыночным отношениям значительно изменились уровень и структура потребления в связи с низкой покупательной способностью населения. По уровню питания в расчете на душу населения страна с 7-го места в 1990 г. передвинулась на 71-е место в мире [2]. Особенно резко сократилось потребление по сравнению с рекомендуемыми наукой нормами мясомолочной продукции, рыбы и рыбопродуктов, растительного масла. Пищевой рацион среднего жителя страны состоит в основном из хлебных продуктов и картофеля. Неудовлетворительное питание (белково-энергетическая недостаточность, потребление некачественных, фальсифицированных и опасных для здоровья человека продуктов) не могло не отразиться на ухудшении показателей здоровья населения России: сокращается средняя продолжительность жизни, увеличиваются общая заболеваемость и смертность.

В условиях сложившегося в последние годы резкого спада производства продуктов питания, существенного оттока сельскохозяйственного сырья в сферу малых предприятий наблюдается рост значительного количества некачественного продовольствия на потребительском рынке, неконтролируемого импорта продуктов питания. Связано это с появлением негативных тенденций (ухудшение качества сырья; низкие технический, технологический, санитарный уровни производства; ослабление производственного контроля), а также с недостатками сертификации и стандартизации (устаревшие стандарты, недостаточная ответственность за те или иные нарушения при производстве, торговле и рекламе), непродуманностью внешнеэкономической и таможенной политики. Только за 1998 г. из общего объема проверенных продуктов питания в Республике Марий Эл забраковано и снижено в сортности крупы 56,5%, сахара — 44,5%, яиц — 40,2%, плодов и овощей свежих — 32,8%, рыбы — 27,2%, масла растительного — 19,5%, колбасных изделий — 8,6%, коньяка — 99,0%, пива — 25,0%, водки — 13,0%1. Причем по результатам проверок качество продукции на крупных и средних предприятиях выше, чем на мелких. Объясняется это тем, что на малых предприятиях, как правило, нет лабораторий качества, не ведется входной контроль качества сырья, отсутствует квалифицированный технологический контроль.

Все вышеперечисленное требует совершенствования существующей системы обеспечения качества продукции, поскольку проблемы обеспечения качества не могут быть решены современным рынком сами по себе. В экономически развитых странах вопросам качества продовольствия, непосредственно связанным со здоровьем населения как важного фактора национального развития, уделяется приоритетное внимание и роль государства в решении проблем качества продуктов питания все более возрастает.

Как известно, государственное регулирование, в том числе и качества пищевых продуктов, может осуществляться прямыми и косвенными методами. К прямым регуляторам качества продукции относятся методы непосредственного воздействия на субъекты рынка. Это регламентирование их экономического поведения через законодательство, антимонопольная политика, стандартизация, обязательная сертификация, государственная поддержка предприятий (субсидии, субвенции), лимитирование цен, лицензирование (допуск предприятий к производству), госнадзор и контроль за качеством продукции, госзаказ на покупку продукции и другие методы и формы государственного воздействия.

Сложившаяся в настоящее время система государственного регулирования качества и безопасности пищевых продуктов базируется на комплексном подходе к контролю, оценке и регламентации качества продуктов питания на всех этапах производства, переработки, хранения, транспортировки и реализации продуктов и включает ведомственный контроль, государственный надзор и общественный контроль.

Так, на дорыночной стадии, когда продукт еще не попал на рынок, одним из эффективных механизмов обеспечения качества и безопасности продовольствия является допуск предприятий к производству на основе оценки их способности обеспечить необходимые показатели качества и безопасности через практику лицензирования с последующим периодическим контролем состояния производства.

В процессе производства работает механизм государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью продукции. С другой стороны, на стадии создания продукции огромную роль в обеспечении качества и безопасности продовольствия играет внедрение на предприятиях систем управления качеством, а также сертификация производства. На стадии, когда готовая продукция еще не поступила в продажу, действует механизм оценки и подтверждения соответствия через обязательную сертификацию продукции. Дальнейшим шагом по мере развития рынка должно быть развитие добровольной сертификации как самой продукции, так и производства и систем качества.

На рыночной стадии в процессе транспортирования, хранения и продажи продуктов питания механизмами обеспечения качества продукции являются допуск к услуге на рынке через лицензирование деятельности, госнадзор и контроль, внедрение и сертификация систем качества на предприятиях, осуществляющих транспортирование, хранение, продажу продовольствия. Следует отметить, что на рынке механизму государственного надзора и контроля отводится важная роль защиты потребителей от некачественных и опасных товаров. Этим же целям должен служить местный (региональный) и общественный контроль.

Государство и местные органы формируют государственную и региональную политику в области качества, используя весь арсенал государственных регуляторов качества продукции. Одним из аспектов данной политики должна быть поддержка предприятий, внедряющих системы качества на уровне международных стандартов, через организацию обучения современным методам менеджмента качества, пропаганду положительного опыта работы по обеспечению высокого качества продукции в печати и на телевидении, присуждение премий, в том числе престижных правительственных, предоставление выгодных государственных заказов, осуществление инвестиционных, кредитных и иных экономических мер поддержки. Однако, как показывает анализ, в настоящее время государственная и, в подавляющем большинстве, региональная политика в области качества фактически не разрабатывается и не реализуется, а эффективные сертифицированные системы качества на предприятиях пищевой и перерабатывающей промышленности в основном отсутствуют.

Ясно, что проблема качества — комплексная, многогранная, межведомственная, решаемая как на уровне конкретного товаропроизводителя, так и на уровне органов государственного управления, на законодательном уровне и т.д. В настоящей статье нет возможности детально остановиться на всех вопросах, связанных с обеспечением качества и безопасности продуктов питания. Поэтому отметим основные, на наш взгляд, моменты.

В связи с этим необходима актуализация действующего фонда государственных стандартов и интенсификация его обновления. Это позволит повысить выработку пищевой продукции из единицы сырья и его качество, а также создаст условия, при которых сельские товаропроизводители должны будут учитывать интересы пищевой и перерабатывающей промышленности.

Например, на наш взгляд, в стандарт на молоко необходимо включить показатель содержания белка — ценнейшего биологического продукта, недостаток в котором испытывает значительная часть населения. Только из-за его отсутствия в действующих стандартах бо2льшая часть белка выпадает из пищевого рациона. Для корнеплодов, картофеля и овощей, идущих на переработку, необходимо разработать стандарт, в котором будет определен уровень механических повреждений и загрязненности. Для картофеля целесообразно предусмотреть стандарт в соответствии с целевым его использованием (спирт, крахмал, чипсы и т.д.). Для мяса скота целесообразно ввести новый показатель — цвет и мраморность, что позволит повысить качество откорма животных. В НД на муку следовало бы ввести уровень микробиологической обсемененности (общей бактериальной, наличия и активности картофельной палочки).

Особого внимания заслуживает разработка нормативной базы использования отходов и стандартов на вторичные ресурсы, что позволит повысить их сбор и утилизацию, увеличить выход полезных элементов и готовой продукции из единицы сельскохозяйственного сырья.

Не менее актуальна проблема, связанная с загрязнением пищевых продуктов, точнее с отрицательными последствиями, вызываемыми использованием химических веществ для удобрения почвы и защиты растений. Качество пищевых продуктов по показателям безопасности закладывается на стадии сельскохозяйственного производства и зависит в первую очередь от экологической обстановки в каждом конкретном регионе. Осуществляемая в настоящее время сертификация не предусматривает первоочередное внедрение системы спецификации почв, воды, сырья, удобрений. Из сказанного следует, что необходима, по-видимому, разработка НТД, носящих не рекомендательный, а обязательный характер.

Одним из аспектов проблемы качества является вопрос регулирования цен как на сырье, так и на конечную продукцию, так как действующие цены недостаточно заинтересовывают предприятия в повышении качества продуктов, зачастую средняя цена реализации на сельскохозяйственную продукцию складывается ниже той, которая обеспечивает необходимые условия воспроизводства. Формами ценового государственного регулирования могут быть:

• обеспечение межотраслевого паритета цен; регулирование цен и пошлин на внешнем рынке; определение госзаказа и цен на него;
• определение и утверждение гарантированных, базовых, залоговых и других видов цен; соотношение дохода, а следовательно, и цен по всем стадиям производства продукции, включая торговлю;
• стимулирование улучшения использования сельскохозяйственной продукции (сырья); прямой контроль над розничными ценами на некоторые важнейшие виды продовольствия, входящие в минимальную продовольственную корзину. По нашему мнению, по каждому виду сельскохозяйственного сырья следует формировать свою систему определения рыночной цены на основе процедуры ценовых соглашений между ассоциациями производителей сельскохозяйственной продукции, перерабатывающими предприятиями и торговлей. Для стимулирования повышения качества поступающего на переработку сельскохозяйственного сырья необходимо введение дифференцированных закупочных цен.

Следует отметить, что в ценообразовании на отдельные продукты по-прежнему сохраняются серьезные недостатки. Так, например, хотя цены на крупный рогатый скот и дифференцированы в зависимости от упитанности скота, но одинаковый их уровень на молодых и старых животных (в пределах одной упитанности) по существу снижает роль стимулирующей цены на более качественную молодую говядину. Много недостатков с ценообразованием на другие сельскохозяйственные продукты, что также требует введения новых стандартов на ряд продуктов сельского хозяйства и усовершенствования действующих стандартов.

В настоящее время сертифицируется главным образом только конечная продукция. Причем обязательная сертификация предусматривает сертификацию по показателям безопасности. Потребительские же достоинства продукта отнесены к сфере добровольной сертификации, хотя именно они влияют на выбор покупателя. Оценка продукции по всем заложенным в стандарты параметрам позволила бы определять качество продуктов питания в целом, а покупателю приобретать не только безопасное, но и качественное продовольствие. Учитывая изложенное, представляется необходимым проведение госнадзором оценки продукции по всем заявленным производителем или продавцом потребительским свойствам.

Осуществление сертификации только по конечной продукции является промежуточным этапом в развитии системы сертификации ГОСТ Р, и весьма своевременным в настоящее время представляется создание нормативной и технической базы для перехода предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности к сертификации производства и систем качества. Учитывая различные уровни производства, формы собственности и объемы, этап подготовки к сертификации производства или же системы качества представляет собой сложную задачу. Необходимо провести экспертизу технологий, оценку технического состояния и освидетельствование и лицензирование производства пищевых продуктов. Но именно посредством решения перечисленных проблем можно гарантировать качество продуктов питания независимо от того, произведена ли продукция на заводе-гиганте или на малом предприятии, и тем самым защитить права потребителя.

Для стимулирования сертификации систем качества предлагается при размещении государственных заказов на поставку продукции учитывать наличие на предприятиях сертифицированных систем качества.

Отдельно хотелось бы коснуться проблем заводской стандартизации. По новой государственной системе стандартизации предприятиям предоставлено право самим разрабатывать нормативную документацию на выпускаемую продукцию. Однако это породило великое множество НТД, требования которых не обеспечивают выпуска продукции высокого качества. Поэтому целесообразно осуществление более строгой экспертизы стандартов предприятий на выпускаемую продукцию.

Не менее существенным вопросом является вопрос защиты отечественного рынка от поступления фальсифицированных пищевых продуктов. Фальсификация продуктов питания зачастую приводит к попаданию в пищу ряда неопознанных веществ, вредных для здоровья, наносит ущерб как потребителю, так и производителю, выпускающему качественную продукцию. Ни для кого не секрет, что на российском рынке можно приобрести, например, топленое масло, в котором нет молочного жира; сливочное масло, в котором содержится 50—75% жиров немолочного происхождения, и по органолептическим показателям близкого к выпускаемой в России маргариновой продукции и т.д.

Выход из создавшегося положения видится в разработке и введении в действие государственных стандартов безопасности на укрупненные группы однородной продукции, обязательных для исполнения поставщиками как отечественного сырья, так и всеми другими поставщиками на отечественный рынок импортной продукции, гармонизации отечественных стандартов с международными, развитии законодательства и системы ответственности за нарушения при производстве, торговле и рекламе пищевых продуктов, открывающие путь фальсифицированной продукции.

Кроме того, необходимо совершенствование подсистемы отечественных государственных стандартов на методы испытаний, внедрение в практику контроля фальсификации продуктов экспресс-методов физико-химического анализа, принятых в индустриально развитых странах.

В связи с особой актуальностью и сложным межведомственным характером проблемы (вопросы качества и безопасности продовольствия курируются Минсельхозпродом, Минздравом, Госстандартом, Госторгинспекцией и другими ведомствами), возможно, целесообразной явилась бы организация межведомственного совета по координации работ в области качества и безопасности продовольствия.

И наконец, вопрос, который, на наш взгляд, необходимо решить в ближайшее время. Должны быть разработаны широкомасштабная государственная комплексная программа движения к качеству, предусматривающая, в том числе, комплекс мер по поддержке и развитию АПК в целом и пищевой промышленности, а в регионах — региональные целевые комплексные программы развития отдельных отраслей пищевой промышленности, в первую очередь определяющих специализацию данного региона.

Сергеев В.Н. Проблемы развития пищевой промышленности // Пищевая промышленность. — 2000. — № 1. — С. 16.