Технология выживания

Создание специальной экономической зоны (СЭЗ) в Закарпатье и Донецке вызвало новую волну споров вокруг этих институтов. Существует множество как убежденных сторонников, так и ярых противников СЭЗ. Каждая из сторон имеет веские аргументы "за" и "против". Мы пришли к выводу, что необходимо досконально разобраться в функционировании этого сложного инструмента экономической политики по отношению к регионам и рассматривать их можно лишь в зависимости от целей, которых посредством их создания намечается достичь.

История функционирования СЭЗ как института мировой экономики начинается с 1510 года, когда испанский конквистадор Васко Нуньес де Бальбоа высадился на панамском побережье, и на перешейке, разделяющем два океана, основал со своими товарищами "коммерческие порты". Сегодня СЭЗ существуют в государствах, весьма различных по уровню и характеру экономического развития. Сначала СЭЗ создавались в Европе, а затем они получили распространение главным образом в развивающихся странах, которые стали их использовать в качестве одного из инструментов перехода в стратегии развития от импортозамещающего к экспортному производству.

На наш взгляд можно выделить три основных типа СЭЗ по задачам: СЭЗ де-факто, СЭЗ развития и СЭЗ выживания.

Мировой опыт

Первый тип СЭЗ возникает там, где уже существуют близкие к идеальным условия для торговли. Типичным примером является зона порто-франко, когда за историческим местом встречи товаров просто легитимно закрепляется название специальной экономической зоны. И хотя предоставленные таким закреплением льготы могут привести к росту оборотов продукции, кардинально ничего не меняется. И в этом случае лоббирование создания СЭЗ становится лишь маркетинговым приемом, обеспечивающим конкурентное преимущество перед другими портами. Это очень важно - рост товарооборота идет не столько за счет предоставленных льгот, сколько за счет того, что все больше клиентов предпочтут торговать именно через этот порт. Так, в 1957 г., в Ирландии был создан вариант подобной зоны, с центром в международном аэропорту Шеннон (с целью обеспечить дополнительные рабочие места). Результаты действия этой зоны привели к тому, что в 1959 г. парламентским законом была создана фирма, призванная формировать "здоровое будущее" в этом регионе через развитие в нем промышленности, торговли и туризма. Таким образом, эта СЭЗ уже перешла в новую форму - СЭЗ развития.

СЭЗ развития является вторым типом СЭЗ в обозначенной нами типологии. Одним из примером такой зоны является создание в США в 1934 г. Foreign Trade Zone (зоны внешней торговли), которая была призвана придать толчок производству автомобилей путем снижений таможенных издержек на их производство (импорт комплектующих и т.п.). Этот шаг был одним из тех действий, которые сделали США центром автомобилестроения мира до второй половины нашего века. Создание СЭЗ не было критично для отрасли, работать автомобилестроительные фирмы могли и без него. Однако он был деталью пролоббированного проекта развития отрасли.

И, наконец, третий тип СЭЗ - СЭЗ выживания. Эти специальные экономические зоны уже не являются экономическим инструментом, они являются инструментом региональной политики.

Такая политика применяется в том случае, если в регионе настолько плохие условия, что если не создать там благоприятные экономические условия, он просто вымрет. Типичный пример - Север. Если бы там не были созданы условия "северного завоза", государство никогда бы не смогло бы решить задачу удержания там рабочих мест. Но этот всем давно известный "северный завоз", СЭЗ выживания, обеспечил каждую семью региона теми материальными благами, которые заставляют людей в этих невероятных условиях продолжать работать на государство.

Таким образом, СЭЗ являются проектом быстрого развертывания и реагирования. Их создание является закономерной реакцией на неблагоприятные условия существования и развития. Такой проект не решает проблему в целом, но это и не является его задачей. Политика быстрого реагирования позволяет сравнительно безболезненно (без изменения специализации региона, инфраструктуры и т.д.) сохранить производственные мощности и занятость. И говорить об эффективности такого проекта можно лишь исходя из того, выполнил ли он эту задачу.

СССР

СССР, кстати, не отрицал существования СЭЗ. И при их разработке ученые не руководствовались мировым опытом, отлично понимая его непригодность. Трудность создания СЭЗ в то время, учитывая принципиальную несовместимость двух экономических систем, тяжело переоценить. И тем не менее, были приложены невероятные усилия, разработано целое направление законодательства (органично при этом вписывающееся в законодательство о совместном предпринимательстве) "Находка" и "Янтарь", созданные на Дальнем Востоке, являются типичными примерами СЭЗ выживания. И такие СЭЗ существовали практически во всех социалистических государствах. Но эти специальные зоны не были первыми. В плановом хозяйстве разделение экономики на прибыльные и дотируемые отрасли программировало создание СЭЗ в последних. И с этой точки зрения угольная промышленность и сельское хозяйство также являются специальными экономическими зонами.

Украина

Специальные зоны в Украине с 1991 года есть по факту, произошло автоматическое их приобретение - после обретения независимости они просто перешли из СССР благодаря мало изменившейся отраслевой политике. Что касается новых СЭЗ, то здесь практически нет предмета обсуждения. В Украине существует лишь один такой проект - СЭЭЗ "Сиваш". Только по нему имеется материал для анализа. Результаты деятельности проекта - за 9 месяцев 1998 года объем производства субъектов СЭЭЗ "Сиваш" составил 105% (некоторые - до 400%), всех предприятий города Красноперекопск - 52%. И все это на фона общего спада производства в Крыму на 24%. Таким образом, с высокой степенью вероятности можно сказать, что рост производства субъектов проекта "Сиваш" (вызванный предоставленными налоговыми льготами) привел к росту производства всех предприятий г. Красноперекопск просто в силу необходимости расширения инфраструктуры для развивающихся заводов и роста платежеспособного спроса населения.

Субъекты этой СЭЗ сами оплачивают необходимые ресурсы (теплоснабжение, электроэнергию и т. д.). Кроме того, этими предприятиями за 9 месяцев 1998 года было перечислено 30 млн. гривен (около $12 млн.) в бюджет Крыма и страны, потому что им были предоставлены налоговые льготы на $2.9 млн. При этом было привлечено $7 млн. инвестиций. А если бы не было СЭЗ, они бы уже давно стояли, не только не заплатив ни копейки в бюджет, но еще и вытягивая из него средства.

С точки зрения СЭЗ выживания, она свою задачу выполнила - были сохранены несколько заводов и 4 000 рабочих мест. Даже более того, она сумела перейти в СЭЗ развития - так, объем производства КПО "Титан", в 3 квартале 1998 года не пользовавшегося льготами как субъект СЭЭЗ "Сиваш", тем не менее составил 21,9 млн. грн. (рост на 1% по сравнению с тем же периодом предыдущего года).

Однако, этот анализ означает лишь то, что конкретный проект - СЭЭЗ "Сиваш" - оказался успешным. И он вовсе не свидетельствует о непременной успешности других таких проектов, таких как СЭЗ в Донецке, Славутиче или Закарпатье. Для их анализа пока что слишком мало материала - существующие нормативные акты позволяют лишь догадываться об их будущей реализации, а практических результатов их существования пока нет.

Критика других проектов возможна лишь с точки зрения соответствия их реализации поставленной цели выживания.

Мы сами не отстаиваем политику зонирования как наиболее правильную в сложившихся условиях. На самом деле, в условиях всеобщего распада, отсутствие вообще всякой политики по отношению к регионам, и даже закрытие, скажем, СЭЭЗ "Сиваш" просто означает потерю 4000 рабочих мест, что не сильно ухудшит положение оставшегося 51 000 000 населения. Но для 30 000 населения города Красноперекопск, это - катастрофа. Вряд ли можно рассматривать экономическую эффективность проекта выживания города в масштабах всей страны.

С этой же точки зрения СЭЗ в Украине можно рассматривать как реакцию региональной элиты на существующие условия. Если внимательно посмотреть на создаваемые в Украине СЭЗ, можно заметить, что все они создавались региональными лидерами. Это не случайно - региональные лидеры искали способы решения проблем, с которыми они сталкивались. Создание СЭЗ в Украине - реакция на отсутствие здоровой экономической политики в масштабах государства. Зону можно создать за полгода, через год она заработает. Никто не будет спорить, что за год государство не сможет разработать и внедрить новую экономическую политику или оздоровить старую. Это дает нам возможность утверждать, что создание СЭЗ есть более конкурентоспособный проект, нежели изменение экономической политики. Региональный лидер не ставит себе задачей изменить что-либо в стране, но его нельзя ругать за "отсутствие видения общей перспективы". У него есть люди, которые не доживут до внедрения здоровой экономической политики - годовая задолженность по заработной плате приведет просто к моральной деградации людей.

Будучи в настоящее время инструментом региональной политики, зонирование решает конкретные задачи в рамках проекта быстрого реагирования. И на наш взгляд, политика зонирования могла бы быть государственной политикой. Суть ее в выделении депрессивных регионов и разработки специально для них определенных льгот, существующих в жестких временных рамках, которые помогли бы им решить именно эти проблемы. Для более благополучных регионов, соответственно зонирование будет преследовать создание проектов развития, целью которых было бы повышение конкурентоспособности конкретных предприятий и отраслей этого региона. В этой рамке зонирование становится инструментом государственной политики, подобной районированию, а возможно - достойной его альтернативой. Создание СЭЗ становится инструментом региональной политики, а не уступкой региональным лидерам.

И критика СЭЗ в этом смысле может существовать лишь как метода региональной политики. При этом необходимо осознавать, что каждая специальная зона является уникальным проектом, нацеленным на решение жестко определенных целей. Критика СЭЗ в Украине должна быть особенно продуманной - это критика против проектов выживания, люди не понимают, что требуя, скажем, ликвидировать СЭЭЗ "Сиваш" одно и то же, что и махом закрыть все шахты или колхозы - из-за экономической неэффективности. Такая критика возможна лишь в том случае, если ее автор предложит собственный проект выживания. Но, во-первых, любой проект выживания создает СЭЗ выживания, а во-вторых, кто будет нести ответственность за замену одного проекта (кстати, успешно выполняющего свои задачи) другим?

Прогноз

В создавшихся условиях мы прогнозируем возрастание активности региональной элиты в попытках лоббирования создания в своем регионе специальной экономической зоны. И инициирование создания СЭЗ будет происходить в первую очередь в тех регионах, где политическая элита наиболее сильна. Но в развитии этой тенденции скрывается опасность, поскольку она может выступить катализатором процессов распада в государстве - оно просто разделиться на зоны выживания.

Нейтрализовать эту опасность возможно через форсирование второго пути развития событий - превращение зонирования в государственную политику, альтернативную административному районированию. Разделив территорию на способные к выживанию в создавшихся условиях зоны и неспособных (дотируемых) и разработав соответствующую правовую базу, государство может создать дополнительный вертикальный метод реализации своих функций проведения региональной политики. Именно тщательно планирование такой политики позволит государству инициировать переход СЭЗ выживания на качественно новый уровень - СЭЗ развития. Однако, учитывая время, необходимое на осознание возможности или необходимости придания зонированию статуса государственной политики, время разработки законодательной базы и т.п., такой вариант развития событий маловероятен.

Роман Жуковский, Агентство гуманитарных технологий