ПРОТЕКЦИОНИЗМ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЯХ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Журнал "Правоведение"/1991/№ 2 Комарова Л.А.
Версия для печати

Протекционизм (protectio — лат. — прикрытие, защита)—основанная на внутреннем законе государства и международных актах система мер, применяемых государством для защиты национальной экономики страны от иностранной конкуренции. Возникновение протекционизма датируется экономической наукой XVII в., периодом первоначального накопления капитала, когда он «считался ... нормальной политикой всякого цивилизованного государства Западной Европы. Исключение составляли только мелкие государства Германии и кантоны Швейцарии— не потому, что им не нравилась эта система, а потому, что на таких небольших территориях ее невозможно было применять».1

Среди протекционистских мер, которые начали использоваться в то время и использовались более активно позднее, наиболее распространены так называемые покровительственные, или дифференциальные, пошлины, а также система «абсолютного запрещения». Широко известен Хлебный закон, принятый парламентом Великобритании в 1815 г. для защиты продукции отечественного земледелия.

Вместе с тем даже в период возникновения и упрочения протекционистские меры не были лишь юридико-экономическими мерами государства. Активная пространственная экспансия, одним из орудий которой становился протекционизм, обусловливала также его политический характер. «С появлением мануфактуры различные нации начинают конкурировать между собой, вступают в торговую борьбу, которую ведут с помощью войны, покровительственных пошлин и запретительных систем, между тем как прежде народы, поскольку они вступали в сношения друг с другом, вели между собой мирный обмен. Торговля отныне приобретает политическое значение»2 (курсив мой. — Л. К.).

На современном этапе исторически распространенные меры протекционизма претерпели значительные изменения, появились новые виды мер, расширились сферы применения традиционных. Так, при провозе товаров через границу наряду с таможенными пошлинами, взимаются специальные импортные сборы, усложняется механизм таможенных процедур; при расчетах вводятся валютно-кредитные ограничения; возрастает роль нетарифных барьеров (в частности, антидемпинговых и компенсационных пошлин).3 Однако классическими протекционистскими мерами, защищающими отечественную продукцию от иностранной конкуренции, по-прежнему остаются таможенные пошлины, взимаемые таможенной службой государства на основе либо внутреннего законодательства, либо заключенных межгосударственных соглашений (в Советском Союзе — на основе Таможенного тарифа СССР). Это — так называемые тарифные ограничительные меры. Примечательно, что в Преамбуле Генерального Соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) в качестве одной из его задач выдвигается достижение «взаимных и обоюдовыгодных соглашений, направленных на существенное снижение тарифов».

Вместе с тем в настоящее время в системе протекционистских мер значительно большую роль играют так называемые нетарифные ограничения, своего рода барьеры, с помощью которых применяющие их страны осуществляют диктат в международных экономических отношениях. Такие ограничения основываются как на внутреннем законодательстве применяющего их государства, так и на международных актах.

Распространенные методы нетарифных ограничений — бойкот, количественные ограничения, антидемпинговые меры, компенсационные пошлины. Бойкот — это запрет для страны, объявившей бойкот, или ее учреждений на покупку товаров, получение услуг либо проведение финансовых операций с государством, в отношении которого он устанавливается. Как правило, глубинной причиной бойкота являются политические мотивы. Примечательно, что полный запрет на ввоз товаров в США из ДРВ, КНДР и Кубы базировался на принятом еще в 1917 г. американском законе «О торговле с врагом». Количественные ограничения сопровождаются установлением компетентными властями государства трех видов квот, каждая из которых соответствует виду ограничения: абсолютная квота, тарифная квота, установленные международными соглашениями, и так называемая «добровольная» квота. Причем введение этих квот также сплошь и рядом объясняется политическими мотивами. В частности, в США абсолютная квота введена, например, на импорт нефти и нефтепродуктов, мотивировкой которой была «оговорка о национальной безопасности». Товары, поставленные сверх квоты, могут быть допущены к реализации лишь в следующий период действия квоты. Существо тарифной квоты, введение которой обусловливается межгосударственным торговым соглашением, в том, что импорт в пределах квоты осуществляется беспошлинно, а сверх нее — по обычным ставкам пошлин, применяемым к иностранным товарам. Эти квоты обычно рассматриваются как определенные тарифные услуги одной стороны в отношении другой. «Добровольные квоты», или «добровольные» ограничения, как правило, возникают при торгово-экономическом дисбалансе между странами-контрагентами. Введение либо снятие ограничений на экспорт или импорт товаров страны-контрагента дает возможность уладить конфликт между сторонами, не прибегая к ответным мерам, предусмотренным, например, процедурой ГАТТ. Наиболее часто такие ограничения вводятся или, наоборот, снимаются в торгово-экономических отношениях между США и Японией, для которых характерен ежегодный дефицит внешнеторгового баланса в пользу последней на 50—60 млн. долл. Под угрозой применения санкций по ст. 301 Закона 1988 г. Япония в 1989 г. согласилась уменьшить перекос торгового баланса, сняв ограничения на ввоз некоторых видов сельхозпродукции из США.4 В основном же «добровольные» ограничения затрагивают японский экспорт в США, охватывая в разное время до 73 товарных позиций, что составляет порой до 40% экспорта США.

Антидемпинговые протекционистские меры — сильное и действенное оружие в странах с рыночной экономикой. В соответствии со ст. VI ГАТТ демпинг имеет место тогда, когда товары одной страны поступают для торговли в другую страну по цене, ниже нормальной стоимости товаров. Демпинг подлежит осуждению в двух случаях: 1) если он причиняет или угрожает причинить материальный ущерб промышленности на территориях страны-контрагента: 2) если существенно задерживает создание отечественной промышленности.

Для устранения последствий демпинга или воспрепятствования ему пострадавшая сторона может налагать на любой поступающий в порядке демпинга товар антидемпинговую пошлину в размере, не превышающем демпинговую разницу по данному товару. Решение о наложении антидемпинговых пошлин может быть принято полномочным на то органом после проведения соответствующего антидемпингового расследования. Анализ практики показывает, что большинство антидемпинговых расследований проводится в США, Австралии, Канаде и ЕЭС. В США юридическим основанием для этого служит Антидемпинговый Закон 1921 г. и специальные Антидемпинговые правила 1978 г. в отношении товаров из социалистических стран.5 В системе ЕЭС такие расследования предпринимаются на основе ст. VI ГАТТ и специального законодательства — Антидемпингового кодекса, вступившего в силу в 1980 г. (официальное наименование этого акта — Соглашение о применении ст. VI ГАТТ). В США на базе закона 1921 г. факт демпинга устанавливается министром финансов на основе доклада таможенных властей, а решение о размере антидемпинговой пошлины выносится Тарифной комиссией. Как решение министра финансов, так и решение Тарифной комиссии могут быть обжалованы в американском суде вплоть до Верховного суда США. Антидемпинговые расследования в рамках ЕЭС проводит Комиссия Европейских Сообществ, которая по окончании расследования вправе вынести решение об установлении антидемпинговой пошлины. Это решение может быть обжаловано в Палату правосудия Европейских Сообществ (Европейский Суд).

Несмотря на то, что в соответствии со ст. VI ГАТТ и Антидемпинговым кодексом 1980 г. антидемпинговые пошлины должны взиматься на недискриминационной основе и что при их установлении «должна быть сделана необходимая поправка на различия в условиях продажи, различия в обложении налогами и на другие различия, влияющие на сравнимость цен» (п. 1 ст. VI ГАТТ), в дополнительных разъяснениях к этой статье, которые содержатся в приложении к ГАТТ, оговаривается: в случае импорта из страны с монополией внешней торговли «прямое сравнение с внутренними ценами не всегда может оказаться подходящим». Эта оговорка, как представляется, есть «юридическое» оправдание той политической подоплеки, которая сопутствует постановке вопроса о «советском демпинге» в рамках ЕЭС. Та «нормальная» цена продаваемых товаров, о которой говорится в ст. VI ГАТТ и которая служит критерием наличия или отсутствия демпинга, при антидемпинговых расследованиях в ЕЭС в отношении товаров из СССР и других восточноевропейских стран определяется в КЭС без учета реальных затрат этих стран на их производство. Именно потому в большинстве случаев обвинение восточноевропейских стран в демпинге в органах Общего рынка признаны обоснованными, что негативно отражается на их экспорте, играя роль протекционистского барьера, применяемого в политических целях. Что касается США, то обвинения с ее стороны других стран в демпинге — не только способ политического давления, но и обычное средство борьбы с наиболее опасными экономическими конкурентами (особенно с Японией). В разное время антидемпинговые пошлины вводились против СССР. ГДР, Чехословакии, Румынии, Польши, Канады, Швеции, Бельгии, Португалии, Японии и других стран. Примечательно, что в соответствии со ст. 14.4 Антидемпингового кодекса 1980 г. его участники должны периодически подавать в секретариат ГАТТ нотификации об антидемпинговых мерах. Также нотификации были использованы для обзора секретариата ЮНКТАД, представленного 28-й сессии Совета по торговле и развитию.6 Этот документ содержит вывод о том, что механизм антидемпинговых расследований ведущих капиталистических стран стал мощным средством протекционизма, и это требует от Совета по торговле и развитию наблюдения за выполнением ими резолюции 159/VI. Резолюция рекомендует этим странам пересмотреть свое законодательство, «ибо намеренно неверное толкование Соглашения по антидемпингу (Антидемпинговый кодекс. — Л. К.) дало возможность обходить содержащиеся в нем условия».

Компенсационные пошлины. Ими облагаются в дополнение к обычным пошлинам импортные товары, субсидируемые правительством стран-экспортеров. Как отмечается в п. 3 ст. VI ГАТТ, компенсационная пошлина взимается «в целях устранения действия любой дотации или субсидии, предоставленной прямо или косвенно на изготовление, производство или экспорт какого-нибудь товара». Условия ее введения по ГАТТ те же, что и для введения антидемпинговой пошлины — причинения или угрозы причинения материального ущерба национальной промышленности или возможность существенно задержать создание таковой. В 1980 г. в системе ГАТТ было принято Соглашение — Антисубсидиционный кодекс, во многом аналогичный Антидемпинговому кодексу, одна из целей которого — упорядочение взимания компенсационных пошлин. Заслуживает внимания то, что в ходе так называемого «уругвайского раунда» переговоров в рамках ГАТТ, начавшегося в 1986 г., были сделаны определенные шаги по пути ликвидации сельскохозяйственных субсидий, которые предлагалось отменить до конца века.7

В современном международном праве прослеживается тенденция к ограничению применения мер протекционизма в международных экономических отношениях и его осуждению. Она имеет под собой ярко выраженное международно-правовое основание. Так, п. 2 ст. 1 Устава ООН призывает развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов. П. 1 ст. 2 констатирует, что ООН «основана на принципе суверенного равенства всех ее членов». В общем виде применительно к рассматриваемой теме эти положения могут быть истолкованы как не допускающие какого-либо неравенства, включая привилегии, преимущества или ограничения, изъятия в пользу одной из сторон в ущерб другой (другим) в международных экономических отношениях.

Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.), признавая, что «торговля различными товарами должна осуществляться таким образом, чтобы не причинять или не угрожать причинить серьезный ущерб внутренним рынкам этих товаров», в то же время, если это требование не выполняется, допускает для государств возможность «прибегать к защитным мерам» при условии, если они «будут действовать в соответствии с их обязательствами в этой области, вытекающими из международных соглашений, стороной которых они являются, и будут учитывать интересы непосредственно затрагиваемых сторон».

Различные органы ООН, развивающиеся страны, их организации, другие международные организации, выступают за существенное ограничение протекционистских мер, вплоть до полного их запрещения и за переход к свободной мировой торговле более резко и категорично. Так, в принятой 13-й Специальной сессией Генеральной Ассамблеи ООН Резолюции «Программа действий ООН по обеспечению экономического подъема и развития в Африке на 1986—1990 гг.» в качестве одной из мер, призванных способствовать развитию экономики на Африканском континенте, названа необходимость разработки и осуществления политики, способствующей «устойчивому, равному и свободному от инфляции росту, включая расширение торговли, в частности, путем ликвидации (курсив мой.— Л. К.) протекционизма и особенно нетарифных барьеров, согласно имеющимся обязательствам».8

В документе 42-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, содержащем предварительную оценку странами Африки «Программы действий ООН», протекционистские меры, особенно в отношении африканского сырья, включая тарифные и нетарифные барьеры, в частности субсидии, ограничивающие доступ африканских товаров на рынки развитых стран, указываются как подлежащие постепенному свертыванию согласно договоренности, достигнутой в 1983 г. на встрече министров в рамках ГАТТ.9 Резолюция ЭКОСОС «Последствия недавних потрясений на международных финансовых рынках и фондовых биржах и их воздействие на развитие развивающихся стран»10 также призывает развитые страны «ориентировать свою валютно-финансовую политику на противодействие протекционистским мерам и другой деструктивной торговой политике и настоятельно призывает безотлагательно предпринять шаги для укрепления импортного потенциала развивающихся стран как средства, в частности, оживления роста, развития и международной торговли».

В принципе за упорядочение протекционистских мер в области международной торговли выступает такое авторитетное международное соглашение, как ГАТТ (Генеральное Соглашение по тарифам и торговле). В настоящее время в системе ГАТТ (международная экономическая организация, созданная на базе подписанного в 1947 г. Генерального Соглашения) сотрудничают на той или иной основе более 150 государств. Под эгидой соглашения осуществляется более 90% мировой торговли. Однако отсутствие принципа универсальности в работе этой организации (вне Соглашения до сих пор находятся СССР, ряд других стран) не позволяет наделить нормы, вырабатываемые в процессе работы ГАТТ, характером универсальных. В то же время нельзя не признавать авторитет и большой удельный вес указанных норм в регулировании международных экономических отношений.

Из ст. III ГАТТ вытекает, что «внутренние налоги и другие внутренние сборы, законы, правила и требования, относящиеся к внутренней продаже, предложениям о продаже, покупке, перевозке, распределению и использованию товаров, а также внутренние правила количественного регулирования, требующие смешения, переработки или использования товаров в определенных количествах или долях,— не должны применяться к импортированным или отечественным товарам таким образом, чтобы создавать защиту для внутреннего производства» (курсив мой. — Л. К.). П. 5 той же статьи гласит: «Никто из стран-участниц не должен устанавливать или сохранять какое-либо внутреннее количественное регулирование, касающееся смешения, переработки или использования товаров в определенных количествах или пропорциях, которое требует, прямо или косвенно, чтобы какое-либо определенное количество или доля какого-либо товара, являющегося предметом регулирования, поставлялась из внутренних источников.

Более того, никто из стран-участниц не должен и в каком-либо ином отношении применять таким образом внутреннее количественное регулирование, которое находилось бы в противоречии с принципами, изложенными в пункте 1-м».

Ст. XI (п. 1) устанавливает общий режим количественных ограничений: «никто из стран-участниц не должен устанавливать или сохранять на ввоз любого товара с территории другой страны-участницы или на ввоз или продажу для экспорта любого товара, предназначаемого для территории другой страны-участницы, никаких запрещений или ограничений, будь то в форме квот, импортных или экспортных лицензий или других мер, кроме таможенных пошлин, налогов или других сборов».

На первый взгляд, создается впечатление о наличии в названном соглашении твердой нормы, в целом запрещающей какие-либо количественные ограничения между его участниками. Однако уже ст. XII содержит довольно широко толкуемую оговорку о возможности введения любой страной — участницей ГАТТ импортных ограничений «в целях обеспечения равновесия платежного баланса». Причем этой оговоркой пользовались не только развивающиеся, но и высокоразвитые в экономическом отношении страны.11

В принципе, хотя и с оговорками, допуская применение различного рода ограничений в качестве защитных мер национальной экономики, ГАТТ содержит важное требование — применение их на недискриминационной основе. Так, п. 1 ст. XIII гласит, что «ни одна из стран-участниц не должна применять никаких запрещений или ограничений импорта любого товара с территории любой другой страны-участницы или экспорта любого товара, предназначаемого для территории любой другой страны-участницы, если только импорт подобного товара из всех третьих стран или экспорт подобного товара во все третьи страны также не будет запрещен или ограничен». Ст. 15 Соглашения между СССР, ЕЭС и Евратомом, заключенного в 1989 г., также устанавливает, что «Договаривающиеся Стороны будут стремиться избегать конфликтных ситуаций, требующих применения защитных мер во взаимной торговле». В случае же возникновения проблем, связанных с применением таких защитных мер, Соглашение предусматривает режим консультаций, которые «будут нацелены на поиск взаимоприемлемого решения возникающих проблем».

Эти положения полностью базируются на принципе экономической недискриминации, вытекающем из принципа суверенного равенства государств, который зафиксирован в п. 1 ст. 2 Устава ООН. Несмотря на довольно четкие критерии «дозволенности» применения государством защитных прав в отношении национальной экономики, а также усиливающуюся практику, особенно со стороны развивающихся стран, преодоления разного рода протекционистских барьеров, принятый в США Комплексный Закон 1988 г. о торговле и конкурентоспособности12 при некоторой либерализации отдельных его положений сохраняет жесткие протекционистские нормы, имеющие дискриминационный характер в отношении восточноевропейских стран. Так, США в соответствии со ст. 301 Закона имеют право ограничивать импорт «из стран, которые поддерживают неоправданные, неблагоразумные или дискриминационные ограничения, вредящие коммерции США». Принимая во внимание юридическую неопределенность таких понятий, как «неоправданные», «неблагоразумные», «вредящие», нетрудно представить, что эта статья может оправдать произвольные ограничительные меры в отношении СССР, других стран, чья торговая политика покажется властям США «неоправданной» или «неблагоразумной».

Практика подтверждает это. Так. уже после принятия Закона 1988 г. угроза применения США санкций в соответствии со ст. 301 возникла в отношении Индии, Японии и даже Великобритании. Индия, обвиняемая в установлении высоких пошлинных тарифов, затрудняющих продвижение на местный рынок американских товаров, решением правительства США была включена в список стран, использующих якобы «нечестную торговую практику». Весной 1989 г. аналогичное решение вынесено в отношении Японии.13

Ст. 316 Закона 1988 г., касающаяся такой защитной меры, как борьба с демпингом, внесла изменения в антидемпинговое законодательство США в отношении техники вычисления демпинга из стран с нерыночной экономикой, что также имеет дискриминационную основу. Она предусматривает, в частности, что экспортная цена на товары из этих стран должна определяться с учетом затрат труда, сырья, энергии, капиталовложений, включая амортизацию, на основании данных стран с рыночной экономикой. Примечательно, что раньше при определении цены для товаров на товарном рынке принимался во внимание уровень экономического развития страны с нерыночной экономикой, обвиняемой в демпинге. Эти изменения позволяют властям США обвинять в демпинге, например, СССР, не учитывая при этом реальные условия производства, в том числе и тогда, когда более низкие цены на товары из стран с нерыночной экономикой отражают более низкие издержки на производство этих товаров.

Характеризуя Закон в целом, глава прежней американской администрации президент США Р. Рейган, поначалу положительно его оценивая как законодательный акт, который «будет способствовать дальнейшему росту и конкурентоспособности» американской экономики, «укрепит способность американских фирм защищать свои. . . товары и идеи», позднее вынужден был признать его протекционистский дух. Более того, и это крайне важно для объективной оценки Закона 1988г., он признал, что новое торговое законодательство «вполне возможно... приведет к введению импортных пошлин, которые окажутся незаконными с точки зрения международного права»14 (курсив мой. — Л. К.).

Единственное исключение, допустимое без оговорок с точки зрения международного права в сфере международных экономических отношений, — возможность предоставления определенных льгот и привилегий, играющих защитную роль для национальной экономики развивающихся стран. Речь идет об установлении своего рода преференциального режима на мировом рынке в пользу развивающихся стран. В самом общем виде такое правило зафиксировано в п. 8 ст. XXVI ГАТТ: «Развитые договаривающиеся страны не ожидают взаимности по взятым на себя обязательствам в торговых переговорах о снижении таможенных и других барьеров для торговли менее развитых договаривающихся сторон».

Международным актом, более широко зафиксировавшим такой режим, стала рекомендация, принятая на Женевской Конференции по торговле и развитию (1964 г.) под названием «Общие и специальные принципы», определяющая принципы международных торговых отношений и торговой политики, способствующие их развитию. В специальном, четвертом, принципе документа указывалось, что «развивающиеся страны имеют право принимать меры по защите своей промышленности, находящейся на начальной стадии развития». Вместе с тем надо отметить, что внешнеэкономическая практика развитых стран, и в первую очередь США, далеко не всегда основывается на нормах, устанавливающих преференциальный режим в пользу развивающихся стран, а порой идет вразрез с упомянутыми международными актами. Дело дошло до того, что в 1988 г. США уже после принятия комплексного Закона о торговле и конкурентоспособности приняли решение о применении в отношении Бразилии торговых санкций.

По политическим мотивам, направленным против СССР и Кубы, была разрушена так называемая «Карибская инициатива», провозглашенная США в 1982 г. США в порядке проведения в жизнь «Карибской инициативы» приняли обязательство в отношении 22 развивающихся стран Центральной Америки и Карибского бассейна снять протекционистские барьеры и предоставить этим странам право беспошлинно ввозить производимые ими товары на территорию США. В настоящее время только 6% поставок из Карибских стран в США пользуются действием «поощрительных» механизмов.

Однако, несмотря на тенденцию, если не к запрету, то во всяком случае к определенному ограничению применения всякого рода протекционистских мер, с середины 80-х годов в практике международных экономических отношений наблюдается усиление протекционизма. Это отмечалось в послании главы Советского правительства Участникам XXVI сессии (первая часть) Совета по торговле и развитию ЮНКТАД. Констатируя, что многие глобальные мирохозяйственные проблемы все еще далеки от их решения, в качестве одной из важных причин он назвал «усиление протекционистских и дискриминационных тенденций в международной торговле».15

Наряду с общей необходимостью потепления политического климата, интенсификации развития национальных экономик, для преодоления этих тенденций, видимо, необходимо разработать, с учетом, конечно, национального законодательства и имеющихся международно-правовых положений более действенную международную регламентацию протекционистских барьеров на универсальной основе, с участием Советского Союза и других стран, не входящих в систему ГАТТ, под эгидой ООН.

Начало