ЕЭП, ВТО, ЕС: третий – не лишний, третий – запасной


19 сентября 2003 г. Президенты Украины, России, Беларуси и Казахстана на саммите СНГ в Ялте подписали Заявление, Концепцию и Соглашение о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП). Данное событие получило неоднозначный резонанс среди политических и экономических элит этих государств. В Украине как сторонников, так и противников ЕЭП нашлось немало. Их аргументы достаточно ясны. С одной стороны, сама идея создания «зоны свободной торговли без изъятий и ограничений» направлена на углубление экономического сотрудничества стран, развитие торговых отношений между ними. Отмена таможенных барьеров и сборов приведет к снижению цен на российские энергоносители на украинском рынке и снятию квот на экспорт в Россию украинской металлопродукции. Противники же упомянутого предложения указывают на такие экономические угрозы для Украины, как ограничение возможности проведения независимой экономической политики, автоматический отказ от европейского выбора и отсрочка присоединения к ВТО, недемократичность принятия решений в регулирующих органах ЕЭП, поскольку Россия, Беларусь и Казахстан смогут совместно проводить решения, противоречащие украинским интересам. Кроме того, краткосрочные выгоды от дешевых энергетических ресурсов могут обернуться еще большей технологической отсталостью отечественной промышленности в более отдаленном будущем. В силу общего характера проекта Соглашения, не содержащего цифр, показателей и сроков достижения поставленных целей, довольно сложно давать ему однозначную оценку. Однако уже сейчас видно, что существующие подходы к проблеме целесообразности формирования и векторов развития ЕЭП требуют некоторых уточнений. Перед их рассмотрением отметим, что договор по ЕЭП имеет рамочный характер. Из этого следует, что, во-первых, направления развития интеграции между участниками не предопределены и могут варьироваться в широких пределах, а к провозглашаемой конечной цели – формированию экономического союза – можно идти довольно долго и различными путями. И, во-вторых, возможности и угрозы, связанные с образованием ЕЭП, являются потенциальными. Иными словами, они не реализуются автоматически на следующий день после подписания, ратификации и вступления в силу соответствующих документов. Для того чтобы воспользоваться преимуществами нового интеграционного объединения и уменьшить его негативное влияние на внутриукраинские процессы, будет необходима длительная и целенаправленная работа соответствующих органов всех стран-участниц ЕЭП. Этапы интеграции национальных экономик принято рассматривать сквозь призму традиционной пятиступенчатой модели: зона свободной торговли (ЗСТ) – таможенный союз – общий рынок – экономический союз – политический союз. Причем первые две ступени являются формами торговой интеграции, а последние три – производственной. Согласно подписанным в Ялте документам, минимальной степенью интеграции участников ЕЭП названо формирование ЗСТ. Программа-максимум – воплощение принципов регулирования экономики, основанных на объединении таможенных территорий стран-участниц (таможенный союз), обеспечении свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы (общий рынок), проведении согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой политики (экономический союз). Спектр интеграционных устремлений государств, подписавших Соглашение, несомненно широк. Это при том, что единственным действующим экономическим союзом в мире является Европейский Союз, а остальные существующие интеграционные объединения дальше этапа перехода к таможенному союзу не продвинулись. О потенциале ЕЭП можно говорить только с учетом особенностей данного интеграционного объединения. Оно создается «сверху», т.е. путем принятия соответствующих политических решений. Таким образом может быть сформирована институциональная структура с едиными правилами, но ее успех будет зависеть от желания бизнеса играть по этим правилам. Независимо от провозглашаемых целей именно предприятия четырех государств определят работоспособность и степень интеграции Пространства. ЕЭП формируется волевым решением без реально существующей экономической базы, без функционирующих кооперативных связей между производителями. Толчком к его развитию может послужить то, что доля взаимной торговли стран СНГ в общем объеме их экспортно-импортной деятельности постоянно снижается. Если в 1996 г. она составляла 35%, то в 2000 – 27,8, а в прошлом году – 26 процентов. Создание зоны свободной торговли в ЕЭП может сменить эту негативную тенденцию к противоположному, поскольку 88% регионального товарооборота внутри СНГ происходит между Россией, Казахстаном, Беларусью и Украиной. Отсюда следует излишняя политизация дискуссий вокруг ЕЭП, часто не имеющая под собой реальных экономических расчетов. Резкие отзывы относительно противоречащего нашей Конституции создания в ЕЭП наднациональных регулирующих органов связаны с непониманием разницы между механизмом международного регулирования экономических вопросов и формированием политического союза, в котором практически все решения принимаются из единого центра. Объективно необходимым условием формирования политического объединения является прохождение всех предыдущих этапов интеграции. А полномочия наднациональных органов, например, зоны свободной торговли ограничиваются функцией установления правил взаимоотношений между участниками этой зоны и контролем за их соблюдением. В этой связи следует отметить, что, даже присоединяясь к ВТО, страна лишается суверенного права применять определенные меры ограничения импорта и стимулирования своего производства и экспорта. Для стран-членов Всемирной торговой организации эти возможности устанавливаются путем коллективных переговоров и являются одинаковыми для всех, а их соблюдение жестко контролируется органами ВТО. Почему-то никто до сих пор не обращал внимания на то, что для присоединения к ВТО нам будет необходимо внести изменения в Конституцию, так как последняя не допускает ограничений суверенитета Украины в том числе и со стороны Всемирной торговой организации… Да и основной, если не единственной причиной стремления Украины как можно раньше стать участницей ВТО является опасение того, чтобы Россия не вступила в Организацию раньше. Тогда Украине пришлось бы заключать с Россией соглашения о доступе на украинские рынки российских товаров и услуг (разумеется, на выгодных России условиях), поскольку это является одним из необходимых для вступления в ВТО условий. В случае формирования ЕЭП данная проблема снимается, поскольку, во-первых, все участники Пространства договариваются о согласовании «позиций при проведении переговоров по присоединению к ВТО с учетом возможностей разноуровневой и разноскоростной интеграции», а во-вторых, претензии Украины и России друг к другу в части взаимной торговли будут устранены в рамках ЕЭП. Кроме того, наша страна вряд ли многое потеряет, если вопрос о ее членстве в ВТО будет на некоторое время отложен. К вступлению в ВТО необходимо подготовиться не только с юридической и правовой точки зрения, но и с экономической. Опыт последних лет показывает, что вхождение государства в эту организацию закрепляет его место в международном разделении труда. Показателен пример Польши. После того, как восемь лет назад это государство стало членом ВТО, оно столкнулось со значительными экономическими и социальными проблемами. Страна открылась для импорта более конкурентоспособной по сравнению с отечественной продукции. Это привело к перманентной стагнации внутреннего производства. Зарубежные компании начали размещать в Польше собственные предприятия, чему способствовало выгодное геоэкономическое положение страны, а также наличие в ней сравнительно недорогой рабочей силы. В результате польские производители были вынуждены искать новые, еще менее развитые рынки сбыта и перемещать собственные производства в третьи страны, такие как Украина. Проблема острой безработицы в Польше не решена до сих пор. Поэтому, если Украина присоединится к ВТО как экспортер дешевого сырья, то ей уже не придется рассчитывать на какую-либо иную роль в мировой экономике. Отсрочка же вступления во Всемирную торговую организацию на несколько лет дала бы Украине возможность глубже проработать соглашение с ВТО, добиться более выгодных условий интеграции, оптимизировать отраслевую структуру производства и экспорта, поднять конкурентоспособность собственной промышленности. Но вернемся к Единому пространству. В структуре экспорта его стран-участниц ключевые позиции занимают сырье, топливо и металлопродукция. На внешних рынках эти товарные группы конкурируют между собой. Конкуренция между ними на четырех внутренних рынках будет стимулом постепенно модернизировать производство, станет своего рода репетицией перед тем, как страны ЕЭП с присоединением к ВТО резко снизят таможенные барьеры для более конкурентных зарубежных товаров и услуг. Сегодня между предприятиями этих государств отсутствуют кооперационные связи. Поэтому еще рано говорить о возможности производственной интеграции в ЕЭП. Об этом свидетельствует, в частности, структура внутрирегионального оборота СНГ, в которой 57% занимают базовые промышленные ресурсы, на машины и оборудование приходится 12% торговли, а на транспорт – 7%. Это примерно соответствует структуре торговли внутри интеграционных объединений развивающихся стран. Пока что, несмотря на задекларированные задачи, выбор цели движения ЕЭП ограничивается ЗСТ или же таможенным союзом. Тут в игру вступает другой фактор. Одним из поставленных заданий ЕЭП является взаимопомощь в присоединении к Всемирной торговой организации. Если ЕЭП остановится на создании ЗСТ, то особых проблем тут возникнуть не должно. Правовые рамки ГАТТ допускают формирование зоны свободной торговли между отдельными Договаривающимися Сторонами. В случае же, если конечной целью Соглашения будет назван таможенный союз, сразу возникает ряд проблем. Во-первых, таможенный союз в ГАТТ/ВТО рассматривается как отдельная таможенная территория, из чего следует, что члены таможенного союза должны присоединяться к ВТО согласованно, т.е. одновременно. Это значит, что о вступлении четверки в ВТО можно будет говорить лишь после того, как каждое государство согласует условия своего вступления в ВТО. Во-вторых, с образованием таможенного союза возникнет необходимость проведения новых переговоров с рабочей комиссией ВТО для повторного согласования торговых договоренностей стран-кандидатов со странами-участницами ВТО. Это потребует значительного времени и усилий. В-третьих, эксперты единодушны в том, что таможенный союз в ЕЭП для Украины тождественен отказу от европейской интеграции и исключает вариант создания зоны свободной торговли с Европейским Союзом, «на века» закрывая нам доступ на этот огромный рынок, в 20 раз превышающий ЕЭПовский. Хотя последний аргумент несостоятелен, так как членство в ВТО, не являясь де-юре режимом свободной торговли с остальными участниками Организации, близко к таковому де-факто. А приближаться к европейским экономическим, политическим, социальным и образовательным стандартам мы можем и без официальной (формальной) договоренности об этом с Европейским Союзом. Пойти же путем объявления зоны свободной торговли конечной целью интеграции ЕЭП с последующим вступлением в ВТО и формированием таможенного союза не удастся, поскольку требованием ВТО является наличие плана и графика образования таможенного союза или формирования ЗСТ в течение разумного периода времени (не более 10 лет). То есть, цели на ближайшие 10 лет должны быть определены заранее и изменить их не удастся. Кроме того, при вступлении одной из стран в ВТО ее договоренности с третьими государствами, не являющимися членами Всемирной торговой организации, автоматически утрачивают силу в той их части, которая противоречит правилам ГАТТ/ВТО. А правила, регулирующие деятельность «таможенных территорий» (статья XXIV ГАТТ 1947 и Договоренность о ее толковании 1994 года), сформулированы расплывчато и допускают разночтения, которые скорее всего будут интерпретироваться так, как это будет выгодно самой ВТО. Поэтому участникам ЕЭП сразу же после ратификации подписанного Соглашения необходимо будет определиться с тем, чем же является ЕЭП. Общий рынок и экономический союз, как было сказано выше, сегодня объективно недостижимы и не нужны для развития четырех национальных экономик. Таможенный союз может оказаться полезным, но его формирование приведет к задержке присоединения к ВТО на несколько лет. Работающую зону свободной торговли создать легче всего, ее функционирование не помешает вступлению в ВТО, но тогда изначально не было смысла называть ЕЭП чем-то бoльшим в Соглашении и Концепции. Более частной проблемой, которую Украина намерена решить в ЕЭП, является снижение цен на российские энергоносители. Украина ежегодно импортирует из России нефть и газ на сумму, превышающую 4 млрд. долл. При этом она переплачивает 600–700 млн. (15–17%) из-за наличия российских экспортных пошлин на эту товарную группу. Последнюю сумму предположительно удастся сэкономить в результате формирования ЗСТ «без изъятий и ограничений», в которой российский энергоэкспорт в Украину не будет облагаться пошлинами. Данный вопрос уже стал предметом активных обсуждений. Так, на днях в Минэнерго России прошел семинар «Единое энергетическое пространство Белоруссии, Казахстана, России и Украины», участники которого пришли к заключению, что главной задачей, которую предстоит решить в 2004-2006 годы, является формирование органов управления единым энергетическим пространством государств ЕЭП, а также создание стратегических энергетических запасов стран-участниц. Формирование единого энергетического рынка четырех государств-участников намечено на 2007 год. Мы видим, что Единое экономическое пространство уже начинает обретать реальные контуры. Названа конкретная цель (формирование единого энергетического пространства), конкретные шаги к ее достижению, конкретный срок (2007 г.). На поверхности все выглядит очень хорошо и оптимистично. Однако настораживают слова (посла Российской Федерации в Украине) Виктора Черномырдина касательно того, что «Россия в рамках Единого экономического пространства не будет снижать цены для Украины на энергоносители». Даже не принимая во внимание пессимистический сценарий, согласно которому энергоносители станут «изъятием» из зоны свободной торговли ЕЭП, данное заявление воспринимается очень неоднозначно. России объективно невыгодно отменять экспортную пошлину на газ и нефть для Украины и Беларуси. Однако, если исходить из подписанных документов, она готова на это пойти. При этом никаких обязательств относительно равенства внутренних и внешних цен на углеводороды Россия не давала, посему отмена экспортной пошлины не обязательно приведет к выравниванию уровня цен в четырех государствах. Уже сегодня Россия учитывает, что ей через некоторое время придется пойти навстречу требованиям ЕС и ВТО относительно повышения внутренних цен на энергоносители до мирового уровня. Когда это произойдет, участники ЕЭП будут покупать топливо у России по мировым ценам независимо от того, будет ли существовать «единое энергетическое пространство» или нет. Тогда в случае отсутствия ЗСТ у России останется еще и поле для манипулирования экспортными квотами и пошлинами. Как вариант, чтобы не допустить промышленного кризиса, она, возможно, пойдет на «запрещенный прием» скрытого субсидирования национальных потребителей энергоносителей. Фактически интеграция в ЕЭП и ВТО дает нам гарантию того, что нам не придется закупать у России нефть и газ по превышающим мировые ценам. Вокруг энергоносителей складывается треугольник «ЕС – ЕЭП – ВТО». Поскольку одной из основных целей, которую Украина преследует в ЕЭП, является снижение цен на российские энергоносители, данная ситуация делает малореальной успешную интеграцию Украины во все три структуры. Если Россия вступит в ВТО и поднимет внутренние цены на газ и нефть (которые будут распространяться на всех участников ЕЭП), то участие в едином энергетическом пространстве теряет для Украины смысл. В случае отстаивания Россией низких внутренних цен перед ЕС и ВТО, скорее всего, она будет настаивать на формировании в ЕЭП таможенного союза (а не зоны свободной торговли) с тем, чтобы отсрочить присоединение к ВТО остальных участников Единого экономического (энергетического) пространства, и прежде всего Украины. Украинский вариант проекта Единого экономического пространства ярко иллюстрирует нашу многовекторную внешнюю политику. Новый ее контур был очерчен в Ялте 18–19 сентября. Реакция двух традиционных контуров станет известна к концу октября, после того, как 7–8 числа в Ялте пройдет саммит «Украина–ЕС», а 27–28 октября в Женеве состоится 11-я встреча рабочей группы по вопросам вступления Украины в ВТО. На двух последних встречах, которые состоятся соответственно через двадцать и сорок дней после первой, наверняка будет задан вопрос о перспективах интеграции Украины как члена ЕЭП в ЕС и ВТО. Ответ на него и будет определять внешнюю стратегию Украины на ближайшую перспективу.
ЕЭП, ВТО, ЕС: третий – не лишний, третий – запасной// «Галицкие контракты» № 42 от 20.10.2003 г.