[Житлове право] 29/06/05
Проблемы создания и функционирования системы регистрации недвижимости
Регистрация прав на недвижимостьАнтон КАЛИНИЧЕНКО
Специально для «Юридической практики» (№ 26/2005)
http://www.yurpractika.com/article.php?id=10004807Единая система регистрации прав на недвижимое имущество необходима для создания развитого и стабильного рынка недвижимости, защиты прав и интересов участников оборота недвижимого имущества на Украине.
В данной статье мы рассмотрим практические и теоретические вопросы, связанные с применением законодательства, определяющего систему регистрации прав на недвижимое имущество, а также соответствующие процедуры регистрации.
Но, прежде чем переходить к конкретным вопросам, хотелось бы внести ясность в используемую в статье терминологию, определив систему регистрации прав на недвижимое имущество как совокупность специализированных учреждений (государственных органов), а также организационно-правовых мероприятий, направленных на получение, сохранение и предоставление информации о правах в отношении конкретных объектов недвижимости, укрепление прав на недвижимость, обеспечение законности и юридической достоверности сделок с недвижимым имуществом.
Немного истории
Не останавливаясь подробно на специфике регистрации прав на недвижимое имущество в период существования СССР, отметим, что в 60—80-х годах прошлого века процедура регистрации прав на недвижимое имущество на территории Украины регламентировалась Инструкцией о порядке регистрации домов и домовладений в городах и селах городского типа УССР, утвержденной Министерством коммунального хозяйства УССР 31 января 1966 года и согласованной с Верховным Судом УССР 15 января 1966 года.
Данный нормативно-правовой акт достался нам в наследство и действовал на Украине до 1995 года, когда приказом Государственного комитета по жилищно-коммунальному хозяйству № 56 от 13 декабря 1995 года были утверждены Правила государственной регистрации объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности юридических и физических лиц.
На смену Правилам в 1998 году пришла Инструкция о порядке государственной регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества, находящиеся в собственности юридических и физических лиц, утвержденная приказом Госстроя № 121 от 9 июня 1998 г., которую, в свою очередь, сменило Временное положение о порядке регистрации прав на недвижимое имущество, утвержденное уже приказом Министерства юстиции Украины № 7/5 от 7 февраля 2002 года.
Исторический этап становления украинской системы регистрации прав на недвижимость с момента провозглашения независимости и до принятия Гражданского кодекса Украины (ГК) и Закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений» от 1 июля 2004 года характеризовался следующим.
Во-первых, отсутствием определения понятия «недвижимое имущество» в действовавшем законодательстве, в связи с чем регистрация прав осуществлялась, образно говоря, «на глазок».
Во-вторых, регулированием процедуры регистрации прав на недвижимость исключительно на уровне подзаконных нормативно-правовых актов, причем даже не постановлений Кабинета Министров Украины (КМУ), а приказов соответствующих министерств и ведомств. Как известно, подзаконные акты не всегда отличаются высоким качеством.
В-третьих, постоянной борьбой между ведомствами за право выступать держателем единого реестра прав на недвижимое имущество. Достаточно отметить, что постановлением КМУ «О мерах по созданию системы регистрации прав на недвижимое и движимое имущество» № 192 от 18 февраля 1998 года функции по созданию системы регистрации прав на недвижимое имущество возложены на Министерство юстиции Украины. Однако уже в постановлении КМУ «О создании единой системы регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра» № 1088 от 17 июля 2003 года держателем Государственного реестра прав на землю и недвижимое имущество определен Государственный комитет по земельным ресурсам, обеспечивающий создание и функционирование реестра. Еще одним участником данного противостояния выступили бюро технической инвентаризации (БТИ), которые, будучи коммунальными предприятиями, не имеют большого желания делиться информацией и передавать базы данных в централизованный реестр: Министерство юстиции Украины предлагало сделать это безвозмездно, хотя на создание соответствующих баз данных потрачено немало сил и средств.
В-четвертых, отсутствием единого банка данных, содержащего информацию о всех правах на конкретный объект недвижимости, в том числе на земельный участок, а также об их ограничениях. О разнообразии соответствующих реестров речь пойдет далее.
В настоящее время
Анализ действующего законодательства Украины позволил нам выделить пять ныне действующих реестров, содержащих информацию, тем или иным образом связанную с недвижимым имуществом. К ним относятся:
1) Государственный реестр земель;
2) Единый государственный реестр запретов отчуждения объектов недвижимого имущества;
3) Реестр прав собственности на недвижимое имущество;
4) Государственный реестр ипотек;
5) Государственный реестр сделок.
Такое разнообразие реестров оказывает негативное воздействие на оборот недвижимого имущества, создавая для лиц, совершающих сделки с недвижимостью, дополнительные препятствия и затруднения.
Приведем пример из практики. ООО «Антей», желая приобрести в собственность объекты недвижимости — здание промышленного склада и находящийся под ним земельный участок, заключило соответствующий договор купли-продажи с ЧП «Лаванда». При этом здание склада находилось в ипотеке и обеспечивало возврат предоставленного ЧП «Лаванда» банковского кредита. В результате заключения данной сделки ООО «Антей» вынуждено было подготовить пакет документов и потратить средства и время с целью внесения соответствующих сведений в Государственный реестр земель, Государственный реестр сделок, Государственный реестр ипотек, Реестр прав собственности на недвижимое имущество, а также соответствующих изменений в Единый реестр запретов отчуждения недвижимого имущества.
С 1 января 2004 года вступил в силу новый ГК Украины. Статья 182 ГК установила, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации.
Таким образом, назрела необходимость принятия закона, который бы стал правовым фундаментом для создания новой, единой системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определил процедуру регистрации, правовой статус ее участников и т.п.
Какой должна быть система регистрации прав на недвижимость
Рассматривая вопросы, связанные с созданием на Украине системы регистрации, стоит обратить внимание на высказывание известного испанского юриста, государственного регистратора Гонсалеса П.М., который говорил о том, «что при выборе системы регистрации прав на недвижимость предпочтение отдается той, которая в большей степени устраняет неопределенность при наименьшей относительной стоимости. Той, которая при меньшей или равной относительной стоимости предоставляет больше информации и лучшего качества, вследствие чего способствует снижению стоимости информации и в конечном итоге сделки. В итоге — той, которая при равной стоимости производит наиболее мощный регистрационный эффект» (См.: Дмитриев А.В. Сравнительный анализ систем регистрации прав на недвижимость России, Германии и Испании // Законодательство. — 2000. — № 11— С. 34.).
В основе любой системы, в том числе и системы регистрации прав на недвижимость, должны лежать определенные принципы, в соответствии с которыми строится вся система. Именно они будут обеспечивать целостность системы, ее последовательное построение, что непосредственно повлияет на эффективность функционирования системы.
К сожалению, объем статьи не позволяет нам подробно осветить взгляды специалистов на вопрос о том, какими именно должны быть принципы системы регистрации прав на недвижимое имущество. Отметим лишь, что специалисты, занимавшиеся исследованием систем регистрации в дореволюционный период (Покровский И.А., Шершеневич Г.Ф., Мейер Д.И. и др.) и их современные коллеги (Дмитриев А.В., Бабкин С.А., Крашенинников П.В. и др.) выделяли три общепризнанных принципа: обязательность, достоверность, гласность.
Принцип обязательности заключается в том, что все права на недвижимое имущество, перечень которых установлен законом, и их ограничения подлежат регистрации в обязательном, а не в добровольном порядке. Государство может стимулировать субъектов гражданско-правовых отношений к регистрации прав на недвижимость различными способами, но наиболее распространенный — когда акт регистрации наделяется правообразующим свойством (более подробно об этом далее).
Принцип достоверности следует рассматривать как определенную правовую презумпцию, в соответствии с которой информация о правах на недвижимое имущество, находящееся в реестре, считается достоверной, пока иное не будет доказано в судебном порядке. То есть, если гр-н А. в соответствии с данными реестра является собственником недвижимости, а гр-н Б. утверждает, что собственник недвижимости он, то именно на гр-на Б. будет возложено бремя доказывания права собственности и опровержения сведений, содержащихся в реестре.
Принцип гласности предполагает для любого юридического или физического лица возможность получения информации обо всех правах на любой объект недвижимости и их ограничениях.
В результате рассмотрения вышеуказанных принципов возникает вопрос: какие же принципы положены украинским законодателем в основу создаваемой системы регистрации и соответствуют ли они общепринятым?
Проблемы создания и функционирования системы регистрации прав на недвижимое имущество на Украине
Правовой основой для создания на Украине единой системы регистрации прав на недвижимость и их ограничений стал принятый Верховным Советом Украины Закон «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений» от 1 июля 2004 года (Закон о регистрации прав). Данный Закон принят с целью создания очередного реестра — Государственного реестра прав на недвижимое имущество и их ограничений и в соответствии с преамбулой определяет правовые, экономические, организационные принципы создания в составе государственного земельного кадастра единой системы государственной регистрации прав на земельные участки и другое недвижимое имущество, ограничений этих прав.
Поскольку на страницах «ЮП» уже давалась развернутая характеристика этого законодательного акта, то хотелось бы акцентировать внимание на практических проблемах его применения, уже появившихся либо с большой степенью вероятности ожидающихся в будущем.
Изучение недостатков Закона следует начать с рассмотрения принципов системы регистрации, закрепленных и реализующихся в его нормах.
Сразу же отметим, что из трех вышеперечисленных принципов системы регистрации прав Закон о регистрации прав в полной мере реализует только один — принцип обязательности регистрации.
В пунктах 1, 4 статьи 3 «Принципы государственной регистрации» прямо предусмотрено, что вещные права, их ограничения и сделки относительно недвижимого имущества подлежат обязательной государственной регистрации в порядке, определенном этим Законом. Государственная регистрация прав является публичной и осуществляется местным органом государственной регистрации прав.
А вот с принципами достоверности и гласности дело обстоит гораздо хуже.
Пункт 7 статьи 3 Закона о регистрации говорит лишь о том, что зарегистрированные вещные права, их ограничения имеют приоритет над незарегистрированными в случае спора относительно недвижимого имущества. Понятие «приоритет» предполагает наличие определенных преимуществ зарегистрированных прав перед незарегистрированными, но, к сожалению, из содержания Закона о регистрации прав невозможно определить, в чем именно заключаются преимущества. К примеру, в статье 2 Закона Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года прямо предусмотрено, что государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке (См.: Постатейный комментарий к Федеральному Закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под общ. ред. проф. Крашенинникова П.В. – М.: Спарк, 1999.).
Принцип гласности системы регистрации вообще не нашел своего отражения в Законе о регистрации прав. Пункт 4 статьи 3 Закона предусматривает, что орган регистрации прав обязан предоставлять информацию о зарегистрированных правах и их ограничениях в порядке, установленном законом.
Круг субъектов, которым предоставляется информация о правах на недвижимость и их ограничениях, определен в статье 28 Закона о регистрации. К ним относятся: собственник недвижимого имущества, его наследники (правопреемники — для юридических лиц), лица, в пользу которых совершено ограничение, иные субъекты вещного права, органы государственной власти и органы местного самоуправления, если запрос сделан в связи с осуществлением ими полномочий, определенных законом.
Таким образом, информация, содержащаяся в Государственном реестре прав на недвижимое имущество и их ограничений, не является общедоступной.
Интересно, что совсем иной подход к определению режима доступа к информации применяется в Государственном реестре ипотек. В соответствии с пунктом 29 Временного порядка государственной регистрации ипотек, утвержденного постановлением КМУ № 410 от 31 марта 2004 года, любое юридическое или физическое лицо имеет право получить информацию из реестра. Следует учитывать, что, согласно пункту 4 раздела IV «Заключительные положения» Закона Украины «Об ипотеке» от 5 июня 2003 года, Временное положение о порядке государственной регистрации ипотек действует до вступления в силу Закона о Государственном реестре прав на недвижимое имущество. Таким образом, перенесение информации об ипотеках из Государственного реестра ипотек в Государственный реестр прав на недвижимое имущество и их ограничений приведет к ограничению доступа к информации об ипотеках недвижимости.
Отдав приоритет режиму ограниченного доступа к информации, содержащейся в реестре, украинский законодатель существенно уменьшил эффективность функционирования системы регистрации.
По нашему мнению, последовательная реализация принципа гласности при построении системы регистрации прав на недвижимое имущество позволила бы в большей мере защитить права и законные интересы участников имущественного оборота.
Получение оперативной и достоверной информации о правовом статусе недвижимого имущества любым заинтересованным в приобретении недвижимого имущества лицом позволило бы избежать заключения незаконной сделки и оспаривания ее в будущем.
Конечно, информацию из реестра можно получить через собственника недвижимости, который, в соответствии со статьей 28 Закона о регистрации прав, имеет к ней доступ, однако, данный путь не является вполне надежным.
Так, мне известен случай, когда мошенник при соучастии нотариуса заключал договоры купли-продажи квартир, в действительности ему не принадлежавших. При этом мошенник предоставлял поддельные справки из БТИ о регистрации права собственности, пользуясь тем, что покупатели не могли самостоятельно получить информацию из реестра. Если бы данные реестра были общедоступными, то потенциальные покупатели могли бы получить объективную информацию по собственной инициативе и в дальнейшем, возможно, отказаться от заключения договоров.
Свободный доступ к данным Государственного реестра прав на недвижимое имущество и их ограничений позволил бы кредиторам получать достоверную информацию об имущественном положении должника, обременениях принадлежащего ему имущества, а также потенциальным инвесторам, желающим приобрести определенный объект недвижимости, оперативно получить информацию о его собственнике, не пытаясь сделать это по так называемым «неофициальным каналам».
Еще одним доводом в пользу обеспечения общедоступности информации из реестра является опыт Российской Федерации. Так, статья 7 Закона Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года предусматривает, что государственная регистрация прав носит открытый характер. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу — документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). Отметим, что данная норма действует уже на протяжении восьми лет и не вызывает серьезных нареканий среди ученых и практикующих специалистов.
Недостатком законодательства, регламентирующего регистрацию права на недвижимость, является отсутствие последовательного подхода законодателя к определению объекта регистрации, а также ее юридического значения.
Анализ норм ГК и ХК Украины позволяет выделить следующие объекты регистрации:
1) право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, их ограничения (статьи 182 ГК, 144 ХК);
2) сделки с недвижимым имуществом (статья 210 ГК).
При этом правообразующими свойствами обладает лишь регистрация сделок с недвижимым имуществом. Так, согласно статье 210 ГК, сделка является совершенной с момента ее государственной регистрации. Аналогичное правило в отношении договоров содержит статья 640 ГК. Статьей 334 ГК предусмотрено, что если договор об отчуждении имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации. Из содержания перечисленных правовых норм следует, что акт регистрации является юридическим фактом, наличие которого необходимо для наступления правовых последствий, на достижение которых направлена сделка. Отсутствие регистрации приводит к тому, что сделка не порождает каких-либо правовых последствий, в том числе и прав на недвижимое имущество.
Вместе с тем, когда объектом регистрации выступает не сделка, а вещное право на недвижимость, регистрация обладает правообразующими свойствами в одном-единственном случае — при регистрации права собственности на вновь созданное недвижимое имущество (пункт 2 статьи 331 ГК). Согласно статье 144 ХК, право на имущество, подлежащее регистрации, возникает со дня регистрации этого имущества или соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Однако необходимо учитывать, что данная норма будет применяться с учетом предмета регулирования ХК.
Приведем следующие примеры. Договор дарения недвижимости не подлежит регистрации в соответствии с нормами ГК, следовательно, право собственности на недвижимость у одариваемого возникнет с момента его нотариального удостоверения (пункт 3 статьи 334 ГК). А вот по договору купли-продажи жилого помещения, заключенного двумя физическими лицами, право собственности возникнет с момента регистрации договора (пункт 4 статьи 334 ГК). Если же договор купли-продажи недвижимости будет заключен субъектами хозяйствования при осуществлении хозяйственной деятельности, то право собственности на недвижимость возникнет не с момента регистрации договора, а с момента регистрации самого права собственности (пункт 2 статьи 144 ХК).
Отметим также противоречие норм ГК и Закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений» в вопросе определения объекта регистрации.
В Законе о регистрации прав лишь дважды упоминается регистрация сделок — в статье 1, в которой говорится о том, что Закон регулирует отношения, связанные с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество всех форм собственности, их ограничений и сделок относительно недвижимости, и в статье 3, предусматривающей, что сделки относительно недвижимого имущества подлежат обязательной регистрации в порядке, установленном данным Законом.
Однако все остальные нормы Закона о регистрации прав в качестве объекта регистрации указывают лишь на вещные права и их ограничения, вышеупомянутый порядок регистрации сделок вообще отсутствует. Также нельзя не обратить внимание на само название Закона, которое не упоминает сделку в качестве объекта регистрации.
Не следует забывать о том, что регистрация сделок обладает правообразующими свойствами, а ее порядок должен быть определен именно законом, а не Временным порядком государственной регистрации сделок, утвержденным постановлением КМУ. Если представить себе ситуацию, когда Временный порядок будет отменен, а Закон о регистрации прав останется без изменений, окажется, что регистрация прав на недвижимость будет невозможной, поскольку незарегистрированная сделка желаемых правовых последствий не порождает.
Среди недостатков Закона о регистрации прав следует отметить недостаточное внимание к вопросу регистрации такого обременения недвижимого имущества, как ипотека. Например, Закон Украины «Об ипотеке» предусматривает регистрацию не только самой ипотеки, но и сведений об изменении условий обременения недвижимого имущества ипотекой (статья 19), выдачи закладной, сведений об аннулировании закладной и выдаче новой закладной (статья 20). Регистрация вышеуказанных сведений Законом о регистрации прав вообще не предусмотрена.
Также сомнительна перспектива отдельной регистрации права владения, как это предусмотрено статьей 4 Закона о регистрации прав. Такое требование Закона приведет к тому, что при заключении договора аренды объекта недвижимости даже сроком на один месяц необходимо будет проводить регистрацию владения и нести соответствующие расходы. Может возникнуть ситуация, когда процедура регистрации будет длиться дольше, чем сами правоотношения по договору аренды.
В настоящее время, в соответствии с пунктом 5 раздела V «Заключительные положения» Закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений», до создания единой системы органов регистрации прав, а также до формирования Государственного реестра прав в составе государственного земельного кадастра регистрация объектов недвижимости проводится коммунальными предприятиями БТИ.
Фрагментарное применение норм Закона о регистрации прав сразу же выявило редакционные недостатки статьи 19 «Перечень документов для государственной регистрации».
Внимательное изучение данной статьи позволяет сделать вывод, что она содержит далеко не полный перечень правоустанавливающих документов, которые, согласно законодательству Украины, могут подтверждать возникновение, переход, прекращение вещных прав на недвижимое имущество. Если статья 19 Закона о регистрации прав упоминает лишь 14 видов правоустанавливающих документов, то в приложении 1 к Временному положению о порядке регистрации прав собственности на недвижимое имущество, утвержденному приказом Министерства юстиции Украины № 7/5 от 7 февраля 2002 года, указано 18 видов правоустанавливающих документов, и это только документы, подтверждающие возникновение одного вещного права — права собственности на дом, строение, сооружение.
Проблем бы не возникло, если бы из содержания статьи 19 можно было однозначно установить, что перечень правоустанавливающих документов не является исчерпывающим, однако, законодатель использовал не совсем удачную формулировку, указав, что основанием для государственной регистрации прав являются «договоры об ипотеке, аренде сроком более одного года, иные определенные законом документы относительно вещных прав на недвижимое имущество». Такая формулировка позволяет работникам некоторых БТИ отказывать в регистрации прав на недвижимое имущество, ссылаясь на то, что предоставленные для регистрации правоустанавливающие документы прямо не предусмотрены законом как документы, подтверждающие вещные права на недвижимое имущество.
Субъекты хозяйствования, опасаясь, что при толковании статьи 19 Закона о регистрации права суд может занять позицию БТИ, предпочитают не обращаться в суд с иском о понуждении к государственной регистрации, а пытаются получить один из правоустанавливающих документов, предусмотренный статьей 19 Закона.
Приведем пример из судебной практики. ООО «ТехноИмпекс» приобрело право собственности на строения на основании мирового соглашения, утвержденного определением хозяйственного суда, принятого при рассмотрении спора между ООО «ТехноИмпекс» и ЧП «Анна». БТИ отказало в регистрации права собственности, сославшись на то, что мировое соглашение, утвержденное определением суда, не рассматривается законом как документ, подтверждающий вещное право на недвижимое имущество. В результате чего ООО «ТехноИмпекс» обратилось к ЧП «Анна» с иском о признании права собственности, которое в дальнейшем было зарегистрировано, но в качестве правоустанавливающего документа выступало уже не мировое соглашение, а решение суда о признании права собственности.
Описанные выше проблемы позволяют говорить о том, что в настоящий момент назрела острая необходимость разрешить на уровне закона следующие вопросы:
а) гармонизировать нормы ГК, ХК, Закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений», Закона Украины «Об ипотеке»;
б) определить объект регистрации, четко разграничить регистрацию вещных прав и регистрацию сделок с недвижимостью, определить порядок регистрации сделок;
в) унифицировать подход к юридическому значению регистрации и ее последствиям;
г) сделать однозначно открытым перечень правоустанавливающих документов, подтверждающих вещные права на недвижимое имущество, и их ограничения.