О землях запаса и землях резервного фонда

В Украине насчитывается 9 категорий земель: сельскохозяйственного назначения; жилищной и общественной застройки; земли природно-заповедного  и  другого  природоохранного назначения; земли оздоровительного назначения; земли рекреационного назначения; земли историко-культурного назначения; земли лесохозяйственного назначения; земли водного фонда; земли   промышленности,  транспорта,  связи,  энергетики, обороны и другого назначения.
В то же время существуют определенные юридические ограничения, которые предоставляют тем или иным участкам (территориям) специальный правовой статус. Эти участки сохраняют свое первичное целевое назначение, но их использование связано с определенными особенностями. Специфика правового статуса этих участков не позволяет отнести их к какой-то дополнительной категории земель и требует пояснений. Речь идет о землях запаса и землях резервного фонда.
Земельные участки каждой категории земель,  которые не предоставлены в собственность  или  пользование  граждан  или юридических лиц,  могут находиться в запасе (ч. 2 ст. 19 ЗКУ). Это нормативное определение земель запаса позволяет сделать следующие выводы:
1) земельные участки любой из 9 категорий земель Украины могут находиться в запасе;
2) пребывание участка в запасе не влияет на целевое назначение участка;
3) только в запасе могут находиться земельные участки государственной или коммунальной собственности;
4) только в запасе могут находиться участки, которые не предоставлены в собственность или пользование граждан или юридических лиц.
Земельный кодекс 1990 года рассматривал земли запаса как самостоятельную категорию (ст.7). Результатом этого было то, что за счет земель запаса участки предоставлялись для любого использования (хотя закон и требовал предоставлять их ПРЕИМУЩЕСТВЕННО для сельскохозяйственного использования - ст.81). Такая позиция не позволяла обеспечить рациональное и эффективное землепользование. В Земельном кодексе земли запаса не рассматриваются как самостоятельная категория.
Пребывание земель в запасе свидетельствует, что населенный пункт имеет территориальный (или территориально-базисный) резерв развития определенных видов деятельности (в зависимости от того, земли каких категорий находятся в запасе).
Правовыми последствиями включения участка в запас является то, что этот участок, во-первых, исключается из земельно-фискальных отношений (не вносится плата за землю или арендная плата); во-вторых, этот участок может быть предметом аренды (купли-продажи), и заинтересованные лица могут претендовать на этот участок. Земельный кодекс Украины 1990 года предусматривал во многих статьях, что земельные участки предоставляются в пользование (собственность) за счет земель запаса.
На наш взгляд, органы местного самоуправления могли бы значительным образом повысить степень прозрачности земельных отношений и улучшить инвестиционный климат в населенных пунктах, если бы перечень участков, которые находятся в запасе, обнародовался и был доступен всем заинтересованным лицам.
По официальной информации Государственного комитета Украины по земельным ресурсам, общая площадь земель запаса на 01 января 2006 года составляла 9,0 млн. га. В пределах населенных пунктов площадь земель запаса на 1 января 2005 года составляла 1,8128 млн. га.
Кроме того, в Украине существует резервный фонд земель. Странно, что слова "запас" и "резерв" синонимы и имеют практически одинаковое значение (хотя слово "резерв" в Украине имеет более официальный оттенок), а правовые категории "земли запаса" и "земли резервного фонда" не синонимы и касаются достаточно разных вещей. Как формируется и для чего предназначен резервный фонд?
В процессе приватизации государственных и коммунальных сельскохозяйственных предприятий часть земель сельскохозяйственного назначения остается в собственности государства или территориальной общины. Органы исполнительной власти или    органы местного самоуправления в процессе приватизации сельскохозяйственных предприятий создают  резервный  фонд земель. Расположение согласовывается с работниками этих предприятий,  учреждений и организаций,  а также пенсионерам  из  их числа. Площадь резервного фонда может составлять, 15 процентов площади всех сельскохозяйственных угодий, которые были в постоянном пользовании соответствующих предприятий, учреждений и организаций (ч. 9 ст. 25 ЗКУ). Резервный   фонд   земель   находится   в  государственной  или коммунальной собственности и предназначается для последующего перераспределения и использования по целевому назначению.
Эти положения закона свидетельствуют о следующих чертах правового режимы земель резервного фонда:
1) земли резервного фонда - это исключительно земли сельскохозяйственного использования;
2) земли резервного фонда - это земли государственной или коммунальной собственности;
3) эти земли образуются в результате приватизации государственных и коммунальных сельскохозяйственных предприятий;
4) решения о создании резервного фонда принимают органы государственной власти или органы местного самоуправления (в зависимости от того, вне пределов или в пределах населенного пункта находятся соответствующие участки);
5) местонахождение земель резервного фонда согласовывается с работниками предприятий, которые приватизируются, и с пенсионерами из их числа;
6) площадь земель резервного фонда составляет до 15% площади всех сельскохозяйственных угодий, которые были в постоянном пользовании приватизированных предприятий, учреждений и организаций;
7) земле резервного фонда могут быть предоставлены в пользование для использования по целевому назначению;
8) земле резервного фонда могут быть предоставлены в собственность граждан, в том числе путем безоплатной приватизации, и юридических лиц для использования по целевому назначению.
Этот последний вывод в частности подтверждается положениями подпункта "ґ" пункта 4 Раздела ІХ "Завершающие положения" Земельного кодекса, который обязывает Кабинет Министров Украины принять меры по обеспечению потребностей учителей, врачей, других работников социальной  сферы,  которые  проживают  в  сельской местности, а также граждан, которые пострадали  в результате Чернобыльской  катастрофы и эвакуированы из зоны отчуждения, переселенные из зоны безусловного (обязательного) или зоны гарантированного добровольного отселения, которые проживают в сельской местности, в земельных участках для ведения  личного крестьянского хозяйства и садоводства в пределах норм  бесплатной приватизации, а также для огородничества и сенокошения за счет земель запаса и резервного фонда.
По официальной информации Государственного комитета Украины по земельным ресурсам, по состоянию на 01 апреля 2006 года резервный фонд составляет 3271,4 тыс. га, или 12,0% площади разделенных на паи сельскохозяйственных угодий. Больше всего выделено земель резервного фонда в АР Крым - 7,6%, Херсонской - 6,8%, Харьковской - 6,5%, Одесской - 6,3%, Николаевской (6,1%) и Донецкой (6,1%) областях.
На данное время резервный фонд распределяется следующим образом:
- в постоянном пользовании предыдущих землепользователей 515,6 тыс. га (15,8%);
- предоставлено гражданам для индивидуального жилищного строительства 17,7 тыс. га (0,5%);
- предоставлено гражданам для ведения личного крестьянского хозяйства 590,2 тыс. га (18%);
- предоставлено другим предприятиям, учреждениям, гражданам 894,7 тыс. га (27,4%);
- передано в общую собственность предыдущим землепользователям в размере суммарной площади земельных долей (паев), в которых возникла потребность, 710,2 тыс. га (21,7%);
- осталось земель резерва непригодных для сельскохозяйственного использования 543,0 тыс. га (16,6%).
За счет земель резервного фонда работникам социальной сферы на селе предоставлено 462,1 тыс. га (14,1%).

ИРЦ "Реформирование земельных отношений в Украине"