Хотя передача объектов в коммунальную собственность уже практически произошла или происходит, все равно полезно задаться вопросом: зачем вообще нужна коммунальная собственность? Без ясного понимания этого, городам было бы трудно ориентироваться относительно того, что делать с коммунальной собственностью дальше.

В современном мире это понимается следующим образом. Во-первых, в традиционном понимании, собственность нужна, чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять те функции и услуги своему населению, которые они обязаны обеспечивать. Действительно, общая логика децентрализации состоит в том, что местное самоуправление способно к более эффективному предоставлению услуг населению, что подтверждается опытом всех развитых стран. Когда ответственность и полномочия по предоставлению определенных услуг, подкрепленные собственными источниками финансирования, переданы местному самоуправлению, это приводит к улучшению этих услуг, потому что местные руководители способны лучше, чем кто-либо, принимать решения в отношении количества, качества, стоимости и комбинации услуг, которые наилучшим образом удовлетворяют местные потребности и предпочтения. Эта логика работает особенно хорошо, когда такие руководители избраны данным местным сообществом, потому что местное самоуправление по определению должно отвечать перед своим населением, чтобы децентрализация была успешной.

Чтобы местные органы самоуправления могли осуществлять свои полномочия по предоставлению услуг, они должны контролировать все элементы, необходимые для предоставления услуг. Наиболее важный элемент – в дополнение к оперативному финансированию – это контроль над имуществом, необходимым для предоставления услуг.

Такой контроль обеспечивается через собственность на здания, землю, инвентарь и другое необходимое имущество. Собственность дает местному самоуправлению возможность сконцентрировать контроль и полномочия над необходимыми элементами в предоставлении услуг, консолидировать управление услугами, то есть делать их более эффективными в целом и предотвратить ситуацию, при которой «у семи нянек дитя без глазу».

Передача полномочий по предоставлению услуг на уровень администрации этих услуг и связывание их с собственностью на соответствующее имущество (в том числе недвижимое), особенно широко развито в Соединенных Штатах, хотя это и сложилось в основном за счет местной практики, а не централизованного законодательства. В переходных странах и во многих западноевропейских странах встречается разделение полномочий по предоставлению услуг между национальным правительством и органами местного самоуправления. Так, центральное правительство может оплачивать некоторые оперативные расходы, чаще всего заработную плату служащих, в то время как местные органы самоуправления владеют физическими активами и отвечают за их сохранность. Это наиболее часто осуществляется в отношении среднего образования и других функций, в которых трудно провести границу раздела между местным и национальным значением. Такие страны, как Франция, Германия и Чешская Республика оплачивают зарплаты учителям, поскольку национальное правительство несет ответственность за образование в общем, в то время как местные органы управления – за сохранность физических сооружений. Местные органы управления в этих странах хотят владеть зданиями, чтобы оказывать влияние от имени своих сообществ на качество предоставления услуг, даже если это не является их прямой обязанностью.

Такова традиционная логика, по которой органы местного самоуправления должны обладать правом собственности на физические средства производства услуг, входящих в круг обязанностей местного самоуправления. Независимо от того, насколько четко расписаны функциональные обязанности, право собственности на имущество поощряет б?льшую ответственность со стороны местных органов управления. Также как и в частном секторе, право собственности поощряет инвестиции в содержание и поддержание имущества, потому что, будучи собственником, местное самоуправление уверено, что оно сможет получить пользу от данного актива в будущем.

Однако в настоящее время в мире практикуются и новые, нетрадиционные взгляды на коммунальную собственность. В частности, города во многих странах используют свою собственность для местного экономического развития или извлечения дополнительных доходов в местную казну (например, доходов от аренды и продажи объектов). Эти нетрадиционные взгляды тесно переплетаются с идеей, что органы местного самоуправления могут быть более эффективными управляющими многих типов общественной собственности, чем центральное правительство или его территориальные органы. Эта точка зрения основана на том, что местные органы самоуправления находятся ближе к ситуации и несут большую ответственность перед населением города, в котором находятся активы. Поэтому, вероятнее всего, лучше, чем государственные органы могут судить, как лучше всего использовать имущество или какие возможны улучшения в управлении активами.

Таким образом, следует, что любые объекты и земли, не требующиеся для предоставления услуг, за которые ответственно государство, должны передаваться в собственность местных органов самоуправления. Это включает избыточную общественную собственность, т.е. актив, который не был определен как необходимый для предоставления общественных услуг.

На практике существует много избыточной собственности, потому что роль органов управления в предоставлении услуг по сравнению с советским периодом сократилась, в то время как общественные физические активы остались в государственной или коммунальной собственности. Например, объекты культуры.

Часто улучшение в управлении подразумевает избавление от собственности, ненужной для других общественных функций. Чтобы освободиться от ненужного имущества, и сделать это с выгодой для своего населения, органы местного самоуправления должны иметь возможность сдавать объекты в аренду или продавать их. Опять же, реализация этих возможностей требует того, чтобы органы местного самоуправления обладали правом распоряжения имуществом, что в полной мере обеспечивается только правом собственности на него.

Важно отметить, что такой элемент улучшающего управления коммунальной собственностью как передача частному сектору прав на физические активы – через продажу или долгосрочную аренду – приведет к увеличению общего национального благосостояния, так как в мире везде доказано, что частный сектор умеет лучше и более эффективно использовать имущество, чем это делает общественный сектор.

Следуя логике децентрализации, все переходные страны либо уже завершили, либо находятся в процессе передачи собственности на большое число активов органам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в Чешской Республике, Словакии, Венгрии, Болгарии, Хорватии, Польше и России стали значительными владельцами собственности, включая и такую, которая не нужна для предоставления услуг.

Доходы от последующей продажи таких объектов собственности были очень заметной частью бюджета местного самоуправления в Венгрии до конца 1990-х годов, а арендные доходы продолжают быть важным реальным или потенциальным источником дохода городов в большинстве стран с переходной экономикой.

Назад |