Амоша А. И. - Проблемы отечественной угольной промышленности в контексте вступления Украины во ВТО и интеграции в ЕС

Электронная библиотека

Амоша А. И. Проблемы отечественной угольной промышленности в контексте вступления Украины во ВТО и интеграции в ЕС // Уголь Украины, 2004. - c. 3-5.

        Членство страны во Всемирной торговой организации (ВТО), а также в Европейском союзе (ЕС) накладывает на нее определенные ограничения относительно применения инструментов поддержки и защиты своих производителей на внешнем и внутреннем рынках (в частности, предоставление субсидий, льгот для отечественных предприятий и установление повышенных таможенных платежей, квот для предприятий-импортеров).
    Угольная промышленность Украины убыточная и не может функционировать без весомой финансовой поддержки государства. Именно это обстоятельство в первую очередь может стать причиной осложнений во взаимоотношениях нашей страны (в случае ее вступления во ВТО, а в дальнейшем - интеграции в ЕС) с другими угледобывающими странами - членами этих организации. Если же отменить господдержку отечественным предприятиям, то большинство из них не сможет конкурировать с иностранными импортерами угля и быстро обанкротится, что приведет к катастрофическим экономическим, социальным и экологическим последствиям. Однако анализ официальных документов ВТО и ЕС и практики их применения не дает оснований для категорической постановки данного вопрос.
        Правовые нормы, обязательные для соблюдения с гранами - членами ВТО и ЕС в части господдержки отраслей экономики, видов хозяйственной деятельности, отдельных предприятии, совпадают по направленности, но существенно отличаются по характеру и степени жесткости. Во Всемирной торговой организации их выполнение должно обеспечивать прежде всего недискриминационность, равенство взаимного доступа к рынкам стран, а в ЕС (в отличие от ВТО он является организацией интеграционною типа) -формирование и реализацию согласованной, общей политики в соответствующих сферах. Вступление страны во ВТО можно считать предпосылкой последующего обретения ее членства в ЕС.
        Украина еще в 1993 г. обратилась с официальным заявлением о намерении присоединиться к Генеральному соглашению по тарифам и торговле (оно стало основой созданной в 1994 г. ВТО) и сейчас находится на заключительном этапе вступления в эту организацию. Нормы ВТО относительно господдержки отраслей экономики (кроме сельского хозяйства), а также санкций за нарушение этих норм (компенсационные меры) подробно регламентируются специальным Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам. Здесь понятие субсидии трактуется очень широко: это не только любое прямое финансирование предприятий государством, но и предоставление им льготных кредитов, установление льготных тарифов, налогообложения, списание долгов, государственные закупки товаров и услуг по повышенным ценам, различные способы ограничения импорта и т. п. Соглашением регламентируются так называемые специфические субсидии, распространяющиеся на отдельные предприятия, их группы, отрасли, сферы экономической деятельности. Можно выделить три группы специфических субсидий использование которых с соблюдением оговоренных условий не может быть основанием для применения компенсационных мер (назовем их "зелеными" субсидиями), касаются научно-исследовательской деятельности, охраны окружающей среды, неблагополучных регионов; запрещенные ("красные"), направленные исключительно на стимулирование экспорта и ограничение импорта (импортозамещенне) товаров и услуг; использование которых не запрещено ("желтые"), но они могут служить основанием для применения компенсационных мер, если будет доказано, что эти субсидии наносят ущерб интересам других стран - членов ВТО.
        Соглашением тщательно выписаны нормы определения вида и использования субсидий, процедур оценки их последствий, в том числе причиненного другим странам ущерба, возбуждения и принятия компенсационных мер. При этом Соглашение содержит множество различных условий, оговорок, исключений и т. п. Кроме того, предусмотрено, что субсидия может быть признана специфической, в том числе подлежащей отмене не по формальным (указанным в соответствующем нормативном акте) признакам (критериям), а по фактическим условиям и результатам ее использования. Все это затрудняет восприятие и практическое применение Соглашения.
        В аналитическом докладе Украинского центра экономических и политических исследований им. А. Разумкова безосновательно отмечено, что перспективы стран, присоединяющихся к ВТО, во многом зависят от умения трактовать положения соглашении ВТО. исходя из национальных интересов, выигрышно представлять национальный торговый режим, достигай, компромиссов, уступая второстепенные позиции и отстаивая принципиальные. Государственная поддержка угольной промышленности относится к формально не запрещенным ВТО "желтым" субсидиям, которые постоянно применяют, не подвергаясь санкциям, ряд стран, давно состоящих во ВТО (например, ФРГ, Франция, Испания, до 2003 г. - Япония). Такое субсидирование осуществлялось во время вступления в эту организацию и новыми ее членами (Венгрия, Чехия, Польша, Болгария).       Вероятно поэтому пересмотр действующего порядка господдержки отрасли в Украине не предусмотрен ни перечнем 20 законов и кодексов, подлежащих первоочередному реформированию, который был представлен рабочей группе ВТО, ни перечнем законодательных актов, срочное принятие которых необходимо для ускорения вступления страны в ВТО согласно Указу Президента, ни составленным рабочей группой ВТО перечнем нормативных актов Украины, не отвечающих нормам ВТО (где упомянут лишь закон о списании и реструктуризации налоговой задолженности угледобывающих, перерабатывающих и шахтостроительных предприятий).
        Можно предположить, что такое положение сложилось вследствие незначительной роли Украины на мировом угольном рынке (как экспортера и импортера угольной продукции). Эта ситуация, безусловно, изменится, если страна, как это предполагается базовым ("угольным") вариантом проекта Энергетической стратегии, в дополнение к собственной добыче в объеме 105 - 120 млн. т вынуждена будет импортировать 55-1 15 млн. т угля. Но изменения могут произойти в любое время, если какая-то страна - член ВТО (например. Польша или в близком будущем Россия) определит экономическое пространство Украины рынком сбыта своей угольной продукции.
Как отмечают аналитики, страна, применяющая "желтые" субсидии, всегда рискует быть обвиненной в ограничении импорта. На практике значительная часть взаимных претензии членов ВТО связана именно с предоставлением субсидии производителям той или другой продукции. Возможно, по этой причине многие эксперты относят угольную промышленность к отраслям с наиболее высокой вероятностью отрицательных последствий вступления Украины во ВТО, а кое-кто даже пророчит (правда, без надлежащей аргументации) ее неминуемое умирание.
        Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что действующий порядок господдержки отечественной угольной промышленности формально не является препятствием к вступлению Украины во ВТО, но может стать причиной (или поводом) для обвинения ее уже как члена ВТО в протекционизме, наносящем ущерб другим странам - членам ВТО. и для применения к ней соответствующих санкций (компенсационных мер). Для предупреждения таких случаев порядок господдержки отрасли (согласно термину "субсидирование", употребляемому в документах ВТО) целесообразно урегулировать специальным законом на основе тщательного изучения и анализа норм ВТО, в первую очередь определяющих условия и обстоятельства, при которых могут возникнуть основания для применения компенсационных мер. с учетом опыта других угледобывающих стран, являющиеся членами ВТО. Следует усилить стимулирующую функцию господдержки, которая сейчас имеет преимущественно распределительный характер, и увязать ее с государственным регулированием инвестиционной деятельности и ценообразования.
        Вместе с тем необходимо овладевать всем арсеналом легитимных (в соответствии с нормами ВТО) средств защиты отечественной угольной промышленности. По этому поводу можно упомянуть опыт ФРГ, где действенным нетривиальным (и негосударственным) средством защиты интересов национальных предприятий от импортной интервенции было заключение между угольными и энергетическими компаниями так называемого "договора столетия", по которому энергетики обязывались потреблять немецкий уголь в оговоренных объемах и по обусловленным ценам.
        Что касается интеграции Украины в ЕС, то она находится на начальном этапе этого пути, заключив в 1994 г. соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейскими сообществами и выполнив к настоящему времени лишь часть принятых обязательств. В послании Президента к Верховной Раде Украины поставлены такие ориентиры: создать предпосылки для обретения до конца 2007 г. ассоциированного, а до 20 М г. полноправного членства в ЕС. Эти временные рамки следует считать оптимальными, но для их соблюдения надо ускорить дальнейшее реформирование экономики страны, обеспечив се постоянное развитие, и осуществить ряд важных мероприятий, в том числе по адаптации, а в дальнейшем имплемептацни законодательства Украины к законодательству ЕС.
    Государственная поддержка угольной промышленности ЕС регулируется регламентом Европейского экономического сообщества (№ 1407 от 23 июля 2002 г.). Исходя из того что западноевропейская угольная промышленность не имеет перспектив с точки зрения конкуренции и ее будущее определяется лишь факторами энергетической безопасности. ЕС гарантирует господдержку до 2010г. с запланированным рассмотрением в 2007 г. возможности и целесообразности дальнейшего продолжения поддержки с учетом ситуации, которая сложится к тому времени в отрасли и энергетическом секторе в целом. Регламентом предусматривается, что угольная промышленность ЕС должна постепенно реструктуризироваться, а поддержка сокращаться. Одновременно требуется обеспечение социальной защиты работников, высвобождаемых в связи с реструктуризацией. Объемы и условия предоставления поддержки угольной отрасли каждой страны согласовываются с соответствующими органами ЕС и строго контролируются. Осуществление такой политики можно видеть на примере ФРГ, Франции, Испании. Вместе с тем следует отметить, что требования ЕС к странам-кандидатам предельно индивидуализированы, допускают исключения, предусматривают переходные периоды и их можно корректировать со временем. Переговорный процесс относительно условий вступления в ЕС начинается после подписания со страной-кандидатом соглашения об ассоциированном членстве. Кроме того, надо иметь в виду, что общая энергетическая политика ЕС еще окончательно не выработана, находится на стадии становления. С другой стороны, Украина также не имеет окончательно выработанной энергетической стратегии и четкой долгосрочной программы реформирования и развития отрасли (программа "Українське вугілля", утвержденная правительством в 2001 г., по разным причинам не может считаться таковой).
        Следовательно, было бы преждевременно ставить целью полное согласование системы господдержки угольной промышленности Украины с законодательством ЕС. Определенным приближением к нормам ЕС в этом вопросе можно считать факт его урегулирования законом, а не переменчивыми правительственными постановлениями, как это делалось до сих пор. Тем не менее, уже на этом этапе следует углубить анализ действующей нормативно- правовой базы регулирования господдержки угольной промышленности ЕС и изучить опыт адаптации к базе норм угледобывающих стран - кандидатов в члены ЕС, чтобы по возможности учесть его в проекте закона, который намечается разработать. Дальнейшая адаптация закона вместе с другими правовыми нормами Украины к законодательству ЕС может осуществляться по специальной общегосударственной программе.
Интеграция Украины в ЕС потребует проведения радикальных мер по повышению конкурентоспособности отечественной угольной промышленности путем ускорения ее реструктуризации, технической модернизации и финансового оздоровления. Необходимо временно существенно увеличить бюджетное финансирование отрасли, чтобы на пороге вступления в ЕС она могла нормально функционировать, в дальнейшем уменьшая свою финансовую зависимость от госбюджета. Было бы нежелательно, чтобы, интегрируясь в ЕС, Украина была вынуждена отказаться от намеченного наращивания и тем более пойти на уменьшение объемов производства угольной продукции, так как это создало бы определенные угрозы для ее энергетической безопасности.

______________________________________________________