Источник: Заметки на полях черновика проекта энергетической стратегии Украины
Энергетика страны является основой национальной экономики, важнейшим фактором ее развития, системообразующей, базовой отраслью. Несомненно, что от устойчивой роботы и развития топливно-энергетического комплекса (ТЭК) сегодня зависит судьба реформ и будущего Украины.
Для становления государственности, экономического роста, ресурсного, технологического и интеллектуального потенциала (пока полностью не разбазаренного), который должен быть направлен на постоянное развитие экономики страны, разработка Энергетической стратегии Украине сейчас крайне необходима. Наметившийся в последние годы рост экономики требует от ТЭК адекватного роста энергоснабжения. Однако, вследствие неразрешенности накопившихся в энергетическом секторе проблем, в ближайшие годы его отставание может стать одним из главных препятствий для общего экономического роста в связи с катастрофической изношенностью основных фондов, физической нехваткой топлива и энергии, значительным повышением цен на них. Энергетический сектор Украины требует кардинальных реформ, определения основных направлений и показателей развития. До 31 декабря 2002 года проект Энергетической стратегии Украины на период до 2030 года и дальнейшую перспективу (далее Стратегия) должен быть представлен на рассмотрение Президенту Украины. Разработчики передали в профильный комитет Верховной Рады Украины черновик проекта этой Стратегии. От того, что приобретет страна в этом документе, будет зависеть судьба последующих поколений.
Проект Стратегии экономического и социального развития Украины до 2011 года, разработку которого следовало завершить до 1 ноября 2002-го (в соответствии с распоряжением Президента Украины), не подготовлен. После того, как истек срок разработки, в соответствии с новым распоряжением Президента в его основу должны лечь положения послания Президента Украины к Верховной Раде Украины «Европейский выбор». Проект следует представить Президенту до 1 мая следующего года. Можно и необходимо спорить о сроках обретения Украиной ассоциированного членства и вступления в Евросоюз, а также о системности этого документа. Однако он рассчитан на десятилетнюю перспективу, а Энергетическая стратегия — на тридцатилетнюю.При отсутствии государственной Стратегии экономического и социального развития Украины некорректно было приступать к разработке Энергетической стратегии. При таком уровне стратегического планирования в государстве, даже при высоком уровне квалификации разработчиков Энергетической стратегии, довольно тяжело рассчитывать на адекватные и обоснованные данные по развитию ТЭК страны.Отсутствие стратегии развития экономики Украины и, следовательно, национальных приоритетов, целей, задач не только не позволяет обоснованно разрабатывать какую-либо отраслевую стратегию, но и ограничивает перспективы экономического роста в целом.Таким образом, власть поставила разработчиков Энергетической стратегии в сложное положение, вынудив энергетику идти впереди всей экономики. И все же есть время для устранения противоречий и объединения усилий и ресурсов авторов двух стратегий для разработки научно обоснованных направлений и показателей социально-экономического и энергетического развития Украины.
Черновик проекта Стратегии в целом правильно определяет стратегические цели и главные задачи. Заслуживают поддержки такие вопросы, как разрешение проблем структурной и технологической отсталости, диверсификация источников и увеличение добычи собственных энергоносителей, развитие энергосбережения, защита окружающей среды и т.п. Как известно, прежняя энергетическая программа страны оказалась нежизнеспособной и неадекватной современному развитию ТЭК Украины, вследствие необоснованного прогнозирования (излишней оптимистичности) и отсутствия механизмов ее реализации.Разработанный проект Стратегии, сохраняя определенную преемственность, отличается от прежних программ в энергетической сфере тем, что пытается учесть новую геополитическую ситуацию и новые экономические условия в Украине. Формальное чтение проекта документа свидетельствует о наличии в нем почти всех атрибутов энергетической Стратегии — цели, задачи, механизмы реализации, все важнейшие вопросы в той или иной степени охвачены. Ясно, что значительная неравноценность разделов, некоторая фрагментарность освещения проблем объясняется коллективными принципами работы, выполняемой большой группой разнопрофильных специалистов. Несмотря на существенные недостатки проекта Стратегии, мозаичность предложенных решений, отдельные ошибки, эта работа может стать первым приближением в итерационном процессе подготовки Стратегии. Существующая сложная ситуация в энергоснабжении страны требует разработки такой Энергетической стратегии, которая позволила бы, во-первых, остановить углубление кризисных явлений в ТЭК, во-вторых, обеспечить энергетическую безопасность Украины в условиях перехода к устойчивому развитию, в-третьих, определить основные ориентиры для формирования задач и решений по управлению и реформированию ТЭК и, в-четвертых, разработать механизмы ее реализации.
Нечетко выписана главная цель Стратегии. Нельзя не согласиться, что главная цель и высший приоритет — это повышение качества жизни населения страны до уровня лучших мировых стандартов. Однако обеспечение развития экономики энергоресурсами и Украинской армии энергоносителями должны быть не менее важными приоритетами Стратегии. Возникла серьезная путаница между основными направлениями, задачами (последние лишь провозглашены) и приоритетными проблемами (повышение энергетической эффективности, структурная перестройка и некоторые другие — это скорее задачи) энергетической политики. В целом первую редакцию Стратегии, или проект, тяжело читать в связи с большим объемом текста (204 стр.) — общий объем не должен превышать 100 стр. (с приложениями), чрезмерным количеством разделов (18) — их должно быть 10—12, со стилистическими погрешностями («страна … имеет большой человеческий интеллект»; «не менее топливные продукты» и т.п.). Поэтому текст следует сократить и хорошо отредактировать.Для уменьшения перегруженности текста Стратегии таблицы макроэкономических показателей и энергобалансов целесообразно вынести в отдельное приложение объемом не более 10 страниц. Черновик проекта Стратегии требует существенного переструктурирования с упором на адекватное названию наполнение разделов и кардинальное сокращение текста.
Главная проблема в условиях отсутствия прогнозов социально-экономического развития страны — корректный прогноз потребностей в ТЭР с учетом как внутренних, так и внешних факторов. Предложены объемы потребления ТЭР при газовом и угольном вариантах для трех сценариев развития экономики страны. Причем угольный вариант избран в качестве базового. При достаточно реальных прогнозируемых уровнях добычи угля в 2030 году от 79,5 до 90 млн. тонн товарного угля (106—120 млн. тонн рядового угля), с учетом объемов потребления экспортно-импортное сальдо составит 56—116 млн. тонн или импортный уголь составит 59—67% объемов потребления.Это значит, что при таком варианте развития предполагается в качестве возможного сценария, что от более половины до двух третей угля, потребляемого Украиной, должно поступать из-за рубежа. Для чего же Украине субсидировать угольную промышленность других стран (российскую, польскую?) да еще и ухудшать собственную экологию, сжигая уголь? А не лучше ли тогда сделать базовым газовый сценарий и сжигать тоже чужое топливо, но экологически более чистое? Такое впечатление, что разработчики раздела, пытаясь максимально использовать собственный энергоресурс и учесть реальные мощности по добыче угля, запутались и вдруг начали лоббировать не собственную, а чужую угольную промышленность. С другой стороны, варианты развития с упором на газ, в отдельных сценариях предлагающие в 2030 году импортировать от 110 до 128 млрд. кубометров газа, вызывают большие сомнения. Прежде всего потому, что низка вероятность предложений таких объемов газа для Украины, да к тому же придется прокладывать в Украину дополнительно как минимум несколько газопроводов большого диаметра. В генерировании электроэнергии предлагается достичь уровня производства 1990 года примерно в 2017-м. Но при этом необходимо обеспечить утроение ВВП, по сравнению с 2000 годом (с 1990 г. — в 1,3 раза), при относительно незначительном увеличении уровня потребления ТЭР. Для этого необходимо осуществить научно-техническую революцию, в результате которой энергоемкость производства уменьшится в несколько раз по сравнению с современным уровнем. Иными словами, значительная часть необходимого объема ТЭР должна быть получена за счет энергосбережения или технического прогресса в производстве и использовании энергии. К сожалению, это не учтено в Стратегии, а незамкнутость топливно-энергетических балансов не позволяет провести полное сравнение предложенных темпов развития топливно-энергетического комплекса и экономики в целом.
В формировании перспективных ТЭБ поражает отсутствие среди приоритетов направленности на увеличение экспорта ТЭР как источника привлечения инвестиций: не определены объемы экспорта ни угля (хотя бы ценных сортов), ни электроэнергии. Даже в сложных сегодняшних условиях осуществляется экспорт этих ТЭР. Импорт угля (товарного угля) по разным сценариям будет составлять, например, в 2030 году от 56 до 116 млн. тонн (или от 70% до 113% собственной добычи). Если необходимость импорта нефти и газа Украиной объяснений не требует, то как же провозглашенная идея о возрождении экономики с помощью угольной отрасли? Небрежность и некорректность наполнения таблиц ТЭБ вызывает недоверие к методам, с использованием которых они составлены. Балансные показатели во всех таблицах начинаются с 2005 г., но читателю неизвестно, какова динамика изменения показателей в «достратегический» период (2000—2001 гг.) и в его начале. Пока неизвестно, каким образом получены эти прогнозные данные (как и ТЭБ) — компьютерным моделированием или экстраполяцией «от достигнутого» по неизвестным законам. Скорее всего последним методом, несмотря на существование в Украине аттестованных программ расчета ТЭБ. Неучтенность мировых тенденций и международной конкурентной среды также превращает прогнозирование в фактор дестабилизации экономики. Все это свидетельствует о важности при прогнозировании базовых показателей экономико-социального развития страны и перспективных ТЭБ учета влияния мировых и региональных факторов в условиях ужесточения конкуренции. Отход от традиционного прогнозирования особенно важен для Украины в условиях значительной зависимости от импорта энергоносителей, прежде всего из России. Подготовка долгосрочного ТЭБ страны должна стать ключевым элементом Стратегии, поскольку именно этот баланс является эффективным инструментом регулирования и ориентирования отраслей ТЭК. Совершенствование ТЭБ страны и рационализация структуры потребления ТЭР должны стать важнейшими направлениями уточнения Стратегии.
Традиционно угольный раздел является самой слабой частью. Авторы раздела почему-то решили в рамках общей Энергетической стратегии создать независимую «угольную стратегию». Также в разделе, кроме общечеловеческих ценностей, значительное внимание уделено необходимости сильной государственной власти, в т.ч. исходя «из ментальности населения и исторического опыта». Возникает вопрос: может, сильная власть необходима отдельной отрасли для ее безграничной финансовой поддержки? Более того, развитие угольной области прямо связано с качественным улучшением условий жизни населения и возрождением экономики Украины. Безусловно, благосостояние населения угольных регионов Украины прямо зависит от работы угольных предприятий, и государству крайне необходимо поддерживать не слишком убыточные шахты. Но неразумно связывать надежды на возрождение Украины с крайне убыточной отраслью, как и в большинстве стран Европы. Так, например, ЕС прогнозирует с 2030 года импортировать 100% угля. В качестве приоритетов Стратегии развития угольной отрасли и «основополагающих направлений развития отрасли» предложено внедрение «более низких уровней внутренних цен и тарифов на топливо и энергию по сравнению с мировыми» и установление «внутренних цен на уголь на уровне, обеспечивающем полное самофинансирование (включая последующие инвестиции?) производителей топлива», «разработку современной правовой и законодательной базы по повышению эффективности работы (?) угольных предприятий... по возрождению престижности шахтерского труда» (принять указ Президента?) и т.п. С учетом срока действия Стратегии и провозглашенного намерения Украины вступить в ЕС (Евросоюз оказывает финансовую помощь угледобывающим предприятиям только при условии, что это не искажает цены на уголь), не говоря уже о намерении строить рыночную экономику, подобные «пассажи» не подлежат ни анализу, ни комментариям.
Первая часть раздела делает упор на создании государственного фонда развития ТЭК как главной панацеи финансирования его развития. Методологически неправильная расстановка акцентов не позволит развиваться энергетическому сектору Украины, поскольку без внешних инвестиций невозможно развитие украинского ТЭК. Это, в свою очередь, требует привлекательного инвестиционного климата. Механизмы реализации Стратегии практически отсутствуют.Реализация Стратегии должна происходить путем выполнения конкретных мероприятий (а лучше — комплексного плана мероприятий), которые должны базироваться на качественных индикаторах и количественных показателях — макроэкономических, внешнеэкономических, энергетических, экологических, технологических и некоторых других. При этом должны использоваться рыночные механизмы и мероприятия по регулированию естественных монополий. Энергосбережение, приватизация объектов ТЭК наряду с реформированием системы ценообразования и налогообложения в сфере ТЭК являются основой энергетической политики. Ее удачное воплощение позволит изменить высокий энергозатратный характер экономики и превратить ТЭК в важный источник поступлений в госбюджет. Как известно, предыдущая Энергетическая программа до 2010 г. требовала, по мнению разработчиков, 10 квадриллионов грн. в ценах 1995 г. Новый документ не дает хотя бы приблизительных расчетов.
Крайне важно разработать механизмы реализации Стратегии, и здесь роль обновления законодательства является определяющей: какие новые законы необходимы и в какие нужно внести соответствующие изменения и дополнения, не говоря уже о том, как сделать собственно Стратегию Законом для всей страны.Разработчики раздела предложили систему специального законодательного обеспечения из трех уровней: первый — Стратегия как Закон Украины; второй — законодательные акты, касающиеся ТЭК в целом; третий — отраслевые законы для ТЭК.Это похоже на попытку создания Энергетического кодекса Украины. Однако его авторы не смогли ни сформировать его должным образом, ни заявить о необходимости создания такого кодекса. Раздел также требует четкого раздела на законопроекты, предлагаемые впервые, и на требующие внесения изменений и дополнений; необходимо четко выписать запланированную цель и сроки принятия законопроектов. Законодательного решения требуют многие вопросы, не освещенные в этом разделе. В общем законодательное обеспечение механизма реализации Стратегии как важнейший раздел требует наибольшего внимания.К сожалению, эти два самых важных раздела Стратегии необходимо полностью перерабатывать.
Отсутствие реформ в стране сдерживает рост ВВП и продолжение приватизации предприятий и сохраняет «теневой» сектор. Без структурных реформ в ТЭК в направлении рыночного развития Украина не сможет дальше развиваться — ей остается или пессимистический, или инерционный сценарий. Об оптимистическом сценарии развития можно забыть. Необходимо предусмотреть и хотя бы предварительно выписать создание системы энергетических бирж (аукционов) — угольных, газовых и нефтяных, что позволит обеспечить адекватные цены на эти виды топлива. Намерение Украины стать полноправным членом ЕС требует не только коренного изменения национального законодательства, в т.ч. и в сфере энергетики, но и значительного реформирования всего ТЭК Украины. Сейчас в ЕС происходят важные изменения: проводится либерализация энергетического рынка; повышается роль регулирующих органов в энергетическом секторе; пересматриваются уровни стратегических резервов нефти; определен перечень новых нефтегазопроводов, представляющих общий интерес для стран-членов и т.п. К сожалению, проект почти ничего не содержит по этому поводу, несмотря на подписание и выполнение Украиной Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с ЕС. Важным дополнительным элементом Стратегии должен стать «План действий по реализации базовых положений Стратегии», который должен содержать отдельные крупные мероприятия (мониторинг выполнения Стратегии, разработку базовых законопроектов, подготовку президентских и правительственных постановлений и распоряжений), сроки их выполнения, объемы и источники финансирования, ответственных исполнителей и т.п.
Безусловно, нельзя требовать от разработчиков Стратегии высокого уровня исходящей продукции при плачевном финансировании (разработка профинансирована лишь на 5% от потребности). С другой стороны, в связи с частичной потерей НАН статуса соответствия исследований мировому уровню вследствие нищенского финансирования средств давно не хватает не то что на исследования и оборудование, но даже на периодику, Интернет — разработка Стратегии станет двойной проверкой. Во-первых, для ученых — на способность осуществлять научное сопровождение деятельности исполнительной власти. Во-вторых, для государства — на адекватность отношения к украинской науке. Безусловно, далеко не все проблемные вопросы Стратегии рассмотрены в этой статье и, пожалуй, на данном этапе это и нецелесообразно. В то же время, нельзя предположить, что высококвалифицированные специалисты, разрабатывавшие Стратегию, не видели указанных и некоторых других ее недостатков. Будем надеяться, что надлежащее финансирование и продолжение сроков разработки Стратегии позволят исправить допущенные ошибки. Таким образом, можно подытожить — серьезная работа над концептуальным энергетическим документом уже началась. От того, как будет переработана Стратегия, с какой точностью будут учтены мировые тенденции в энергетике, определены собственные цели и возможности и заложены механизмы реализации определенных задач, зависит судьба и всего экономического развития Украины. Разработанный проект Стратегии, а также его скорректированный в будущем вариант должны стать предметом широкого обсуждения с целью наработки наиболее обоснованных решений на всех уровнях, включая органы исполнительной власти, акционерные общества и энергетические компании, академические, отраслевые и учебные институты, отдельных специалистов, профсоюзы и общественность.