Принцип устойчивого градостроительного развития территории - один из центральных принципов градостроительной деятельности не только в Российской Федерации, но и в зарубежных странах. Сама по себе логика устойчивого градостроительного развития (sustainable urban development) предполагает необходимость обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека в долгосрочной перспективе при осуществлении различных видов деятельности, связанных с развитием территории. Естественным следствием такого подхода является установление дифференцированного режима градостроительной и иной деятельности на различных территориях, исходя не только из потребностей градостроительного развития, но и из необходимости ограничения негативного воздействия такого развития на человека, окружающую среду в целом, а также на отдельные особо охраняемые территории и объекты.
В соответствии со статьей 2 ГСК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Содержание различных видов градостроительной документации достаточно подробно регулируется новым Градостроительным кодексом РФ . При этом наряду с иной информацией на картах (схемах) в составе документов территориального планирования, на карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки, а также на схемах в составе проекта планировки территории и на чертежах в составе проекта межевания территории отображаются границы зон с особыми условиями использования территории. В настоящей статье предпринята попытка систематического рассмотрения особенностей правового регулирования зон с особыми условиями использования территории и их соотношения с иными предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности зонами. А также отмечены некоторые практические проблемы, связанные с установлением таких зон, возникающие в правоприменительной практике.
В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГСК РФ под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации . Как видно из приведенного определения, данный перечень не исчерпывающий. Иные виды зон, а также требования по их использованию могут устанавливаться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Можно выделить следующие основные признаки зон с особыми условиями использования территорий:
1. Устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с частью первой статьи 3 ГСК РФ к законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности относятся Градостроительный кодекс РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ.
2. Не входят в границы объекта, требующего охраны или объекта, от которого необходима охрана. Это, в частности, означает, что в зону охраны памятника не входит территория самого памятника, а включается пространство за пределами памятника; в границы водоохранной зоны не входит сама акватория водного объекта и т.д.
3. Как правило, имеют свои установленные границы, размер которых определяется в соответствии с действующим законодательством. В ряде случаев точные границы зоны с особыми условиями использования территорий определить невозможно по причине их значительной протяженности и (или) изменчивости. В качестве примеров можно привести границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, границы зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных производственных объектах и объектах транспортной инфраструктуры.
4. Предназначены для охраны объекта, нуждающегося в такой охране или охраны от объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду и человека.
Границы зон с особыми условиями использования территорий отображаются:
- на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации (ч. 6 ст.10 ГСК РФ), субъектов РФ (ч. 6 ст.14 ГСК РФ), схеме территориального планирования муниципального района (ч. 4 ст.19 ГСК РФ), генеральных планах поселений, городских округов (ч. 6 ст.23 ГСК РФ);- на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки муниципальных образований (ч.5 ст.30 ГСК РФ);
- на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки муниципальных образований (ч.5 ст.30 ГСК РФ);
- на схемах в составе материалов по обоснованию проекта планировки территории в графической форме (ч.5 ст.42 ГСК РФ);
- на чертежах проектов межевания территории (ч.5 ст.43 ГСК РФ).
Градостроительная и иные виды деятельности в зонах с особыми условиями использования территорий осуществляются:
1) с соблюдением запрещений и ограничений, установленных федеральным законодательством;
2) с соблюдением требований градостроительных регламентов правил землепользования и застройки муниципальных образований, содержащих указание на виды деятельности, осуществление которых не запрещено или не ограничено применительно к конкретных зонам с особыми условиями использования территорий;
3) с учетом историко-культурных, этнических, социальных, природно-климатических, экономических и иных региональных и местных традиций, условий и приоритетов развития территорий в границах зон с особыми условиями использования территорий.
Отграничение зон с особыми условиями использования территорий от функциональных и территориальных зон
По приведенным выше признакам следует отграничивать зоны с особыми условиями использования территорий от других видов зон, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ - функциональных и территориальных. Функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п.5 ст.1 ГСК РФ). К ним относятся территории, обеспечивающие необходимый уровень жизнедеятельности и развития поселения и иного территориального образования: жилые, производственные, рекреационные зоны и т.д. Основными признаками функциональных зон являются закрепление их видов и границ в схемах территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, схемах территориального планирования муниципальных районов, генеральных планах поселений, городских округов. Иными словами, полномочиями по установлению функциональных зон и определению их границ наделены все органы публичной власти в пределах своей компетенции, а не только органы государственной власти Российской Федерации.
Территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7 ст.1 ГСК РФ). Виды и состав территориальных зон приведены в статье 35 ГСК РФ. По видам территориальные зоны во многом совпадают с функциональными, однако территориальные зоны при осуществлении градостроительного зонирования территории муниципального образования приобретают более четкие границы, структурируются применительно к видам использования земельных участков и объектов капитального строительства. Границы территориальных зон устанавливаются в правилах землепользования и застройки поселений, городских округов, правилах землепользования и застройки межселенных территорий. В соответствии с пунктом девять статьи 1 ГСК РФ для территориальных зон в правилах землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты - виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Для территориальных зон также устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Применительно к зонам с особыми условиями использования территории, согласно части пятой статьи 36 ГСК РФ, градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ. В отношении зон с особыми условиями использования территории, в отличие от территориальных зон, не закрепляются требования, предусмотренные частью четвертой статьи 30 ГСК РФ. Рассматриваемая норма указывает на то, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Однако в соответствии с частью третьей статьи 34 ГСК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ, могут не совпадать с границами территориальных зон. Необходимо также обратить внимание на применяемую Градостроительным кодексом РФ терминологию в отношении зон с особыми условиями использования территорий. Так, на картах (схемах), содержащихся в составе указанных выше видов градостроительной документации, границы зон с особыми условиями использования именно отображаются, а не устанавливаются, в отличие от границ территориальных зон на карте градостроительного зонирования. Это обусловлено особенностями нормативного правового регулирования вопросов определения границ зон с особыми условиями использования территорий. В отношении некоторых зон границы определяются указанием на определенное расстояние (как правило, в метрах) от охраняемого объекта либо объекта, от которого требуется охрана . В отношении же, например, санитарно-защитных зон и зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) границы устанавливаются в результате разработки проекта границ таких зон.
Таким образом, границы зон с особыми условиями использования территорий либо прямо определяются в нормативных правовых актах Российской Федерации посредством указания на величину их отступа от конкретного объекта, либо устанавливаются при разработке специальных проектов границ таких зон. На карты (схемы) в составе градостроительной документации установленные границы зон с особыми условиями использования территорий как бы "переносятся", "транслируются".
Отграничение зон с особыми условиями использования территорий от объектов особого регулирования градостроительной деятельности
В практике применения действующего градостроительного законодательства Российской Федерации, в том числе органами, уполномоченными в области градостроительной деятельности, зоны с особыми условиями использования территорий нередко отождествляются с объектами особого регулирования градостроительной деятельности, ранее предусмотренными Градостроительным кодексом РФ 1998 г. Действующий Градостроительный кодекс РФ такого понятия не содержит. В связи с этим существует ошибочная точка зрения, что зоны с особыми условиями использования территории "пришли на смену" объектам особого регулирования градостроительной деятельности. Сравнительный анализ положений статьи 6 ГСК РФ 1998 г. с изложенными выше характеристиками зон с особыми условиями использования территории опровергает данное мнение. В соответствии со статьей 6 ГСК РФ 1998 г. особому регулированию градостроительной деятельности были присущи следующие признаки:
1. Особое регулирование осуществлялось посредством
- введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил;
- введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; выдачи специальных разрешений на строительство (п. 2 ст. 6 ГСК РФ 1998 г.).
ГСК РФ не устанавливает подобные процедуры и изъятия из общего порядка подготовки градостроительной документации, нормативов градостроительного проектирования и порядка выдачи разрешений на строительство.
2. Объекты градостроительной деятельности особого регулирования могли быть федерального значения, значения субъектов Российской Федерации и местного значения.
Зоны с особыми условиями использования территорий в ГСК РФ не подразделяются на федеральные, региональные и местные.
3. К территориям особого регулирования градостроительной деятельности в соответствии с пунктом 3 статьи 6 ГСК РФ 1998 г. относились:
- территории объектов историко-культурного наследия;
- особо охраняемые природные территории;
- территории традиционного проживания коренных малочисленных народов;
- территории свободных экономических зон;
- территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- территории зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия; территории депрессивных районов и иные территории.
По своей сущности перечисленные объекты в силу необходимости обеспечения их охраны либо охраны от их прямого или потенциального вредного воздействия на окружающую природную среду и человека требовали бы с позиций ГСК РФ установления зон с особыми условиями использования территорий.
4. К объектам градостроительной деятельности особого регулирования могли быть отнесены отдельные поселения, например, города - центры субъектов Российской Федерации или города - курорты.
5. Границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования определялись в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ. В соответствии с ГСК РФ зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, учитывая перечисленные различия, понятие "объекты особого регулирования градостроительной деятельности" не совпадает с понятием "зоны с особыми условиями использования территории".
Некоторые проблемы применения положений законодательства о зонах с особыми условиями использования территории в Архангельской области
Чтобы полнее рассмотреть вопросы, связанные с регулированием зон с особыми условиями использования территории, а также получить представление о проблемах, возникающих в правоприменительной практике, обратимся к конкретному делу, имевшему место в Архангельской области. Определением Верховного Суда РФ от 28.06.2006 по делу № 1-Г06-20 было оставлено без изменения решение Архангельского областного суда от 14.04.2006, которым удовлетворено заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании отдельных положений Закона Архангельской области от 01.03.2006 № 153-9-ОЗ "Градостроительный кодекс Архангельской области" противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению. Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пункта 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения (приложение № 4 к Градостроительному кодексу Архангельской области). В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что отнесение пунктом 4 указанного Перечня к зонам с особыми условиями использования территории областного значения территорий населенных пунктов - административных центров муниципальных образований Архангельской области, где должности руководителей органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере градостроительной деятельности, замещают лица, не имеющие высшего и среднего специального архитектурного образования, противоречит статье 1 Градостроительного кодекса РФ. Решением суда от 14.04.2006 заявление прокурора было удовлетворено. В кассационной жалобе Архангельского областного Собрания депутатов был поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для отмены решения суда, указав на следующее. В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГСК РФ зоны с особыми условиями использования территорий - это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. Статьей 20 Градостроительного кодекса Архангельской области к зонам с особыми условиями использования территорий областного значения отнесены территории, установленные в приложении № 4 к Градостроительному кодексу Архангельской области. Оспариваемым прокурором пунктом 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения к зонам с особыми условиями использования территорий отнесены территории населенных пунктов - административных центров муниципальных образований Архангельской области, где должности руководителей органов, ведающих вопросами архитектуры и градостроительства, в структуре органов местного самоуправления замещают лица, не имеющие высшего или среднего специального архитектурного образования
Признавая данную норму противоречащей федеральному закону, суд обоснованно указал на то, что законодательство о градостроительной деятельности в силу статьи 3 ГСК РФ состоит из законодательства Российской Федерации и законодательства субъекта РФ. Однако, учитывая, что пунктом 4 статьи 1 ГСК РФ возможность установления иных зон с особыми условиями использования территорий предусмотрена именно в соответствии с законодательством Российской Федерации, суд сделал правильный вывод о незаконности установления таких иных зон законом субъекта РФ. Ссылка в кассационной жалобе на то, что право самостоятельно устанавливать иные зоны с особыми условиями использования территорий предоставлено областному законодателю статьей 3 ГСК РФ, как указал Верховный суд РФ, несостоятельна, поскольку законы субъектов РФ не входят в законодательство Российской Федерации, на что обоснованно указал суд в своем решении. В противном случае в рассматриваемой норме Градостроительного кодекса РФ было бы указано, что из федеральных законов и законов субъекта РФ состоит не законодательство о градостроительной деятельности, а законодательство Российской Федерации о градостроительной деятельности. В данном же случае термин "законодательство Российской Федерации" судом правильно истолкован как синоним термину "федеральное законодательство".
К тому же судом первой инстанции правомерно учтено и то обстоятельство, что выделение отдельных территорий в качестве зон с особыми условиями использования территорий связано со спецификой самой территории, необходимостью сохранения этой особенности, для чего ей и придается соответствующий статус, предъявляются определенные законодательством требования при осуществлении градостроительной деятельности. Заложенный же в оспариваемой норме областного закона принцип отнесения территории к зонам с особыми условиями использования территорий, исходя из наличия или отсутствия у должностного лица органа местного самоуправления специального образования, по мнению суда, не соответствовал заложенному в статье 1 ГСК РФ критерию, по которому на конкретной территории действуют особые условия ее использования.
Необходимо отметить, что у прокурора Архангельской области на момент его обращения с заявлением о признании несоответствующим федеральному законодательству пункта 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения имелись все законные основания для признания не соответствующим федеральному законодательству и недействующим целиком приложения № 4 к Градостроительному кодексу Архангельской области. Так, в соответствии с пунктами 1 - 3 указанного Перечня к зонам с особыми условиями использования территорий в Архангельской области также относились:
1. Территории:
- города Каргополя;
- города Онеги (в пределах территории, ограниченной улицами Красноармейской, Архангельской, дворовым проездом, улицей Победы, переулком Кучина, дворовым проездом, улицами Мулина, Володарского, проспектом Ленина, улицей Свердлова (включая территории домовладений на четной стороне), акваторией реки Онега);
- города Мезени (в пределах территории, ограниченной набережной им. Ленина, улицей Красноармейской, проспектом Первомайским, улицей Комсомольской, а также проспектом Советским на всем его протяжении);
- города Шенкурска (в пределах территории, ограниченной улицами Семакова, Луначарского, Красноармейской, Розы Люксембург, границей территории промышленных и коммунально-складских предприятий, акваторией реки Вага);
- поселка Соловецкий.
2. Территории объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального и областного значения.
3. Особо охраняемые природные территории (в границах национальных парков, заповедников федерального и областного значения, заказников).
Как уже было отмечено выше, при рассмотрении законодательного определения и признаков зон с особыми использования территорий, к таковым не могут быть отнесены населенные пункты, собственно территории охраняемых объектов, в том числе и особо охраняемые природные территории. Учитывая изложенное, пунктом 25 статьи 1 Закона Архангельской области от 23.05.2007 № 355-18-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Областной закон "Градостроительный кодекс Архангельской области" Перечень зон с особыми условиями использования территорий областного значения (приложение № 4 к Градостроительному кодексу Архангельской области) был исключен из текста указанного областного закона.
Заключение
Подводя итог, еще раз отметим, что зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются исключительно федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и не могут вводиться органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. Градостроительные ограничения использования данных территорий также определяются актами федерального уровня и подлежат учету при подготовке градостроительной документации в части отображения границ зон с особыми условиями использования территорий на картах (схемах) в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории. Хочется надеяться, что региональные и местные органы власти будут более внимательно относиться к порядку установления зон с особыми условиями использования территории и требованиям устойчивого градостроительного развития в целом.