Масова оцінка міських земель: Україна та світовий досвід

Автори: О.Драпіковський, І.Іванова

Центр організації та економіки міського землекористування, м. Київ

Библиотека

Источник: http://www.nbuv.gov.ua/portal/natural/Vpabia/2009_6-7/statii/UDK%20332.pdf

Постановка проблеми. У багатьох країнах світу невід’ємною складовою управління міськими землями є їх оцінка. Їй належить провідна роль у формуванні та реалізації економічних механізмів регулювання міського землекористування і, насамперед, через систему оподаткування.

Земельний податок існує вже тисячі років і його переваги добре відомі. Такий податок є прозорим, дешевим для адміністрування, легким для збирання і доступним для розуміння його платників. Проте ефективність цього податку багато в чому буде визначатися рівномірністю розподілу податкового тягаря, що забезпечує справедливість оподаткування загалом.

Істотним моментом для досягнення цієї мети, як свідчить світовий досвід, є використання в якості бази оподаткування ринкової вартості нерухомості, а в якості способу визначення оціночної вартості – масової оцінки. Саме на цих засадах базується система адвалорного оподаткування, яка вважається фахівцями Європейської економічної комісії ООН, Організації ООН по продовольству і сільському господарству, Міжнародного комітету з стандартів оцінки, Міжнародної асоціації податкових оцінювачів успішною практикою в досягненні справедливого оподаткування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання про впровадження масової оцінки міських земель постало в Україні ще на початку 1990-х років, коли було відновлено платний характер використання землі. Але за умови збереження монополії державної власності на землю це питання носило скоріш декларативний, ніж практичний характер. Тому цілком прогнозованою була поява в першій редакції Закону України «Про плату за землю» [1] механізму оподаткування землі за встановленими державою ставками.

Фактично першим кроком до оподаткування міських земель за результатами їх оцінки стали роботи з грошової оцінки земель населених пунктів, що виконувалися відповідно до тимчасової методики, затвердженої на державному рівні у 1995 році [2]. Зважаючи на нерозвиненість на той час ринкових відносин, недостатність інформації щодо укладених угод з купівлі-продажу об’єктів нерухомості, автори методики вимушені були прийняти за базу оцінки не реальну цінність об’єктів оподаткування, а суму коштів, необхідних для відтворення інженерно-транспортної та природоохоронної інфраструктури населених пунктів. Природно, що така оцінка не мала нічого спільного з окресленням вартості міських земель, а її компоненти (ставка капіталізації, поправочні коефіцієнти) носили нормативний, неринковий характер [6, 13].

З поглибленням процесів роздержавлення міських земель, включення їх до ринкового обігу ставала все більш очевидною неадекватність результатів нормативної грошової оцінки земель населених пунктів їх реальній вартості. Це не могло не позначитися на ефективності системи оподаткування та орендних відносин в сфері землекористування.

По-перше, визначені на її основі земельний податок та розмір орендної плати мали, як правило, завищений характер, що стримувало інвестиційні процеси в містах та унеможливлювало виконання податкових зобов’язань суб’єктами підприємницької діяльності. По-друге, бажаючи уникнути високих податків, земельні ділянки штучно розбивалися на частини, до яких застосовувалися різні коефіцієнти оцінки, що призводило до втрати об’єктами оподаткування не тільки своєї функціональної цілісності, а й ринкової вартості. При цьому дійсні ставки податку набували регресивного характеру. По-третє, неадекватність результатів нормативної грошової оцінки «платоспроможності» об’єктів оподаткування спровокувало невиправдане розширення кола «пільговиків», переміщуючи податковий тягар на решту платників та зменшуючи загальний обсяг надходжень до бюджету. І нарешті, чинний порядок нормативної грошової оцінки [3] криє в собі можливості для отримання упереджених результатів, що спричиняє негативне ставлення до оподаткування міських земель загалом.

Численні публікації, присвячені питанням підвищення ефективності оцінки для цілей оподаткування [5, 11, 12], як правило, не виходили за рамки існуючої моделі нормативної грошової оцінки, залишаючи поза увагою такі ключові моменти як об’єкт та база масової оцінки і тому мали псевдоінноваційну природу.

Метою статті є аналіз прогресивних систем масової оцінки міських земель у світі та розробка пропозицій щодо застосування адвалорного оподаткування в Україні.

Розробка пропозицій щодо застосування адвалорного оподаткування в Україні. Виклад основного матеріалу дослідження. В різних країнах існують відмінні точки зору на те, що прийнято вважати об’єктами масової оцінки для цілей оподаткування. Ці уявлення тісно зв’язані з розумінням термінів земля і нерухомість, що використовуються в законодавстві цих країн. Якщо в деяких країнах земля розуміється тільки як земна поверхня, то в інших - термін земля включає також і її поліпшення. При цьому земля і поліпшення можуть оцінюватися і оподатковуватися окремо, хоча у більшості країн земля і поліпшення оподатковуються як цілісний об’єкт (табл. 1).


Таблиця 1 - Об’єкти оподаткування та масової оцінки в країнах Європи та СНД

Об’єкти оподаткування		 Країни
Земля без поліпшень Білорусь, Грузія, Естонія, Казахстан, Російська
Федерація (до 2009 р.), Україна
Земля в сільській місцевості та
міська нерухомість в цілому		 Вірменія, Італія, Франція
Земля і поліпшення (окремо) Литва, Румунія, Швейцарія
Нерухоме майно (земля +
поліпшення) 		Австрія, Бельгія, Велика Британія, Данія,
Ісландія, Іспанія, Киргиз стан, Кіпр, Латвія,
Нідерланди, Німеччина, Російська Федерація (з
2009 р.), Словакія, Фінляндія, Швеція
Розроблено за матеріалами [18].

Як свідчить аналіз, кількість країн, де земля та поліпшення оцінюються та оподатковуються окремо, постійно зменшується. Навіть у країнах СНД, де, як правило, оподатковувалася лише земля, в останні роки впроваджуються системи оподаткування всієї нерухомості. Це зумовлено тим, що система, яка використовує різні податки та оцінки, не тільки ускладнює процес управління нею, а й є менш нейтральною щодо надходжень та справедливою стосовно платників податку.

Це стосується також і практики застосування різних підходів до оподаткування нерухомості в міських і сільських районах. Такий тип протекціонізму криє приховані субсидії, розмір яких часто невідомий, і, як правило, негативно позначається на ефективності сектору, що субсидується. Тому у більшості розвинутих країн об’єкти сільської, приміської або міської нерухомості оподатковують на рівній основі – за їх ринковою вартістю, яка відображає відносну цінність різних типів нерухомості.

Таким чином, у світі простежується чітка тенденція до розгляду землі і поліпшень як цілісного об’єкту оподаткування та оцінки, що забезпечує принципи ефективності та справедливості. Впровадження такого підходу в Україні упередить створення великої кількості оціночних механізмів, які можуть привести до неефективності процесу оцінки нерухомості та стягнення податків, до зростання витрат на ці процеси та проведення несправедливих оцінок нерухомості. Водночас повинна існувати диференціація оцінки землі та поліпшень за їх типами для утворення чіткої оціночної бази. Це дає змогу оцінювачу максимально врахувати відмінності у ціноутворюючих чинниках, а платнику податків зрозуміти, яким чином та чи всі аспекти були враховані при оцінці нерухомості.

Як вже зазначалося, помилковою є думка, що сам факт проведення оцінки є вже достатнім для забезпечення справедливого розподілу податкового тягаря. Важливу роль тут має зіграти тип вартості, що визначається в результаті оцінювання і з якої стягується податок. Як правило, таке визначення відноситься до компетенції національного законодавства.

Сьогодні за базу оцінки для цілей оподаткування в багатьох країнах обрана ринкова вартість, як така, що є економічно обґрунтованою і підтвердженою. Дану позицію поділяють і Міжнародний комітет з стандартів оцінки, і Міжнародна асоціація податкових оцінювачів, рекомендуючи використовувати для масової оцінки ринкову вартість як міру об’єктивного податкового навантаження [8, 16, 20, 22].

Фактично йдеться про ринкову вартість доходу, який можна одержати в результаті продажу або надання в оренду поліпшеної нерухомості або тільки землі.

Тому база оцінки може конкретизуватися поняттями «вартість поліпшеної нерухомості» (США, Канада, Швеція), «річна вартість потоку доходу» (Великобританія і Франція), «вартість землі» (Австралія, Нова Зеландія, ЮАР), які ґрунтуються на характерних параметрах майна, що відображають його потенціал до генерації доходу.

Технічні матеріали МКСО [16] рекомендують використовувати такі визначення:

вартість поліпшеної нерухомості – сума, яку можна одержати за вільну від обтяжень земельну власність при продажу за розумних умов і доброчесності учасників угоди;

річна вартість потоку доходу - сукупний річний дохід, який може одержати на дату оцінки власник землі від надання її в оренду на розумних умовах і без будь-яких обмежень і обтяжень щодо використання землі;

вартість землі – сума, яку можна одержати за вільну від обтяжень земельну власність при продажу, припускаючи, що будь-які її поліпшення, окрім поліпшень ділянки, які розглядаються як компонент вартості землі, не проводилися.

Наведені визначення вартості дозволяють зробити два висновки. По-перше, залежно від конкретного змісту вартості, що визначається, можуть бути потрібні особливі методики оцінки для цілей оподаткування. По-друге, поняття вартості в масовій оцінці відносяться до вільної від обтяжень земельної власності, тобто не враховуються усі подальші інтереси, як наприклад, оренда, спадщина тощо.

Таким чином, з огляду на позитивну практику оподаткування нерухомості в різних країнах існують щонайменше три однаково ефективних варіанти бази оцінки, вибір якої має відповідати переважному характеру угод щодо нерухомого майно та базовому припущенню при виконанні оцінки (табл. 2).


Таблиця 2 - Порівняльна характеристика баз оцінки
  А – при існуючому використанні B - при найбільш ефективному
використанні
1. Вартість
поліпшеної
нерухомості		 1A: Найпоширеніша база для
оцінки, заснована на вартості
майна в його нинішньому стані.
Доступна для розуміння. На
відміну від 1В, потенційна
вартість від перебудови не
враховується. 		1B: Досить відома і поширена
база, що економічно заохочує до
пошуку варіантів якнайкращого
використання майна. Вимагає
плану зонування. Складніша у
застосуванні порівняно з
варіантами 1A і 2A.
2. Річна вартість
потоку доходу 		2A: Поширена база оцінки, що
має безліч фіскальних переваг.
Найлегший спосіб для збору
податків. Менш доступна для
розуміння порівняно з 1A при
обмеженому або регульованому
ринку оренди. 		2B: Складна для практичного
застосування. Немає можливості
враховувати потенційну вартість
від реконструкції стосовно річної
орендної вартості.
3. Вартість землі 3A: Перевірена база для оцінки.
Має переваги при адмініструванні
і є дешевою для використання.
Менш доступна для розуміння в
порівнянні з 1A або 1B, що може
ускладнити збір податків. Менш
чутлива до питання про
платоспроможність, ніж 1A чи 1B.		 3B: Найбільш реалістична база.
Різні варіанти використання
обмежуються вимогами по
плануванню і зонуванню
територій.
Розроблено за матеріалами [19].

Природно, що використання ринкової вартості як бази оподаткування має як переваги, так і недоліки.

До переваг такої бази слід віднести її релевантність до змін, що відбуваються в економіці конкретної міста та країни в цілому і, відповідно, в розподілі багатства, втіленого в нерухомості. У разі динамічної економіки поточна ринкова вартість міських земель постійно змінюється, відображаючи не тільки зміни в економічній ситуації, а й попереджаючи про перерозподіл податкових надходжень в межах міста.

Оцінка землі за ринковою вартістю забезпечує одноманітне відношення між цінністю майна і податками. Такий податок автоматично зберігає свої функції в умовах інфляції та сприймається як об’єктивний, а отже і справедливий. Він відображає ринкову дійсність, доступну для громадськості, і одночасно заохочує власників до пошуку ефективного використання майна.

Водночас, використання ринкової вартості як бази оподаткування передбачає щорічну оцінку всієї нерухомості, оскільки постійно змінюються не тільки характеристики нерухомості, а й ринкова ситуація, а податок при цьому стягується щороку. Це не обов’язково означає, що кожний об’єкт нерухомого майна має переоцінюватися щороку, але потребує щорічної переоцінки ціноутворюючих чинників та їх статистичної інтерпретації для визначення вартості нерухомості.

Навіть у США в багатьох штатах ринкова вартість визначається від базового року і потім «заморожується» на всю або частину нерухомості. Наприклад, це може бути зроблено в рамках циклічної переоцінки, за якою 20% або 25% об’єктів нерухомості переоцінюється, а решта оподатковується за вартістю, замороженою до наступного циклу переоцінки [24].

Вибіркова переоцінка також може здійснюватися з урахуванням пріоритету, наприклад, найтиповішої нерухомості в районі або, навпаки, нерухомості, що має унікальні характеристики. Загалом, чим частіше проводиться переоцінка, тим точніше оціночна база відображає ринкову вартість майна і тим зрозуміліше дана система для платників податків[4, 14].

Фактично, у цьому й полягає сутність масової оцінки - систематичної оцінки груп об’єктів нерухомості за станом на певну дату з використанням стандартних процедур і статистичного аналізу.

За допомогою статистичного аналізу виявити найважливіші чинники і визначити загальну тенденцію щодо зміни вартості залежно від типу нерухомості, її місця розташування, розміру й віку. Ці тенденції можуть бути встановлені в процесі аналізу відносних показників вартості. Зміни в ціні купівлі-продажу чи оренді або у витратах на створення нерухомого майна фіксуються і вводяться в оціночну модель, яка, у свою чергу, сформує нові моделі оцінки.

При цьому аналіз відносних показників вартості може виявити групи або страти нерухомості, для яких буде потрібна індивідуальна переоцінка. В цілому ж тенденції до зміни вартості можуть бути високоефективними для підтримки об’єктивності, якщо оцінка універсальна в межах страти.

Проте у практиці масової оцінки відомі випадки, коли переоцінка для цілей оподаткування здійснюється тільки при продажу нерухомості. Цей підхід, відомий як оподаткування за вартістю придбання, найбільш широко застосовувався в Каліфорнії, внаслідок чого через п’ятнадцять років після упровадження даної системи два ідентичних сусідніх об’єкти нерухомості мали законно встановлену вартість, оподатковувану податком, яка відрізнялася в п’ять разів [10].

Очевидно, що така практика порушує основний принцип адвалорного оподаткування, внаслідок чого втрачається об’єктивність і справедливість всієї системи податку на нерухомість. Крім того, використання як бази оподаткування вартості придбання нерухомості знижує мобільність на ринку купівлі-продажу, оскільки новосели в будь- якому районі платять найбільшу частку податку. До того ж вона ставить в невигідні економічні умови нові виробництва, порушуючи принцип розумної конкуренції через високі податки на нерухомість. Більш того, чим довше використовується така база оподаткування, тим складніше впровадити систему оподаткування на основі поточної ринкової вартості, оскільки остання неминуче приведе до великих переміщень податку серед податкових категорій; тому перспектива такої «реформи» припиняє своє існування, як правило, через декілька років високої інфляції.

Щоб уникнути підміни індивідуально оціненої ринкової вартості результатами масової оцінки, останні називають оціночною вартістю, під якою розуміють стійкі величини, що базуються на ринковій вартості і одержані в результаті статистичного дослідження. При цьому оціночна вартість об’єкта може бути ідентичною вартості, що оподатковується (податкова вартість), або остання може становити лише її певну частку. Як правило, податкова вартість відрізняється від оціночної упровадженням часткового оподаткування або частковим звільненням від сплати податків шляхом установлення коефіцієнтів оцінки для окремих класів нерухомого майна.

Зауважимо, що поняття «масова» відноситься до оцінки, а не до об’єктів. Воно відзначає використання спеціальних прийомів і методів оцінки, а не масовий, типовий характер об’єктів, що оцінюються, які скоріш є унікальними та неповторними.

Враховуючи, що результати масової оцінки мають фінансові наслідки, в законодавстві про оподаткування повинні чітко визначатися: база оцінки та її визначення; адміністративні процедури збору вихідних даних і отримання результатів оцінки; часові рамки проведення масових оцінок, а також процесів оскарження її результатів.

Як і індивідуальна оцінка, масова оцінка передбачає постановку задачі, попереднє обстеження об’єктів, збір даних та аналіз ринку, виявлення найбільш ефективного використання, вибір підходів до оцінки, обчислення вартості та узгодження результатів, складання звіту про оцінку. Дотримання цих етапів відрізняються від індивідуальної оцінки в основному через різницю в масштабі проведення робіт, і методах контролю якості оцінки.

Природно, що масова оцінка має проводитися професійно, об’єктивно і відкрито. Вона має гарантувати, що використовувані дані актуальні, отримані результати - точні, а оподаткування – справедливе [15].



Література


  1. Закон України «Про плату за землю» від 03.07.1992 № 2535-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 38. – Ст. 560
  2. Методика грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів (тимчасова), затверджена Постановою Кабінету Міністрів Україні від 23.03.1995 № 213 // Земельні відносини в України: Законодавчі акти і норм. документи / Держкомзем України. - К.: Урожай, 1998. - 816 с.
  3. Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затверджений наказом Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 № 18/15/21/11.
  4. Дейнингер К. Земельная политика в целях развития и сокращения бедности / Пер. с англ. – М.: Весь мир. – 2005 – 290 с.
  5. Дехтяренко Ю.Ф., Лихогруд М.Г., Манцевич Ю.М., Палеха Ю.М. Методичні основи грошової оцінки земель в Україні: Навчальний посібник. - К.: Профі, 2007. - 624 с.
  6. Драпіковський О.І., Іванова І.Б. Оцінка земельних ділянок. – К.: «Прінт-Експрес», 2004. – 296 с.
  7. Макленнон Б. Н., Бонз Р. Е. Оподаткування нерухомості: принципи та практичне використання. – Київ: ПАДКО – 1996. – 37 с.
  8. Міжнародні стандарти оцінки. Восьме видання. 2008 / Пер. з англ. С. О. Пузенко. – К.: «АртЕк». – 2008. – 432 с.
  9. Организация оценки и налогообложения недвижимости: Под общей редакцией Джозефа К. Эккерта. В 2-х т. / Пер. с англ. – М.: РОО, 1997
  10. О’Салливан А. Экономика города: Учебник / Пер. с англ - 4-е изд. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 705 с.
  11. Оцінка земель: Навчальний посібник / За заг. ред.. М.Г. Ступеня. – Львів: «Новий світ - 2000». – 2005. – 308 с.
  12. Палеха Ю.М. Економіко-географічні аспекти формування вартості територій населених пунктів. - К.: Профі, 2006. - 294 с.
  13. Семененко Б.А., Телиженко А.М., Соколов Н.А. Приватизация и оценка городских территорий. – Сумы: ИПП «Мрия-1» ЛТД, 1999. – 250 с.
  14. Balchin P.N., Isaac D., Chen J. Urban Economics: A Global Perspective. – London: Palgrave. – 2000. – p. 393-398, 403-413.
  15. Bird R. M., Slack E. Land and Property Taxation: A Review. – Washington: World Bank. – 2002. – 47 p.
  16. International Valuation Technical Paper Mass Appraisal. - IVSC. 2005. - http://www.ivsc.org
  17. Land Administration in the UNECE Region: Development trends and main principles (ECE/HBP/140). - New York and Geneva: Economic Commission for Europe, United Nations, 2005. – 7+104 р.
  18. Land (Real Estate) Mass Valuation Systems for Taxation Purposes in Europe. Geneva: UN ECE, 2001. - 143 p.
  19. Simon Keith. Rural Property Tax Systems in Central and Eastern Europe. – Rome: FAO. – 2002.
  20. Standard on Mass Appraisal of Real Property. - IAAO. 2002 – http://www.iaao.org
  21. Standard on Property Tax Policy. - IAAO. 2004. – http://www.iaao.org
  22. Standard on Ratio Studies. – IAAO. 1999. – http://www.iaao.org
  23. Youngman J.M., Malme J.H. An International Survey of Taxes on Land and Building. / Kluwer Law and Taxation Publishers. - Boston : Dtventer. – 1994. p. 51-56