ЗЕМЕЛЬНА РЕФОРМА В УКРАЇНІ
Микола Пугачов, доктор економічних наук
Микола Кобець, кандидат біологічних наук
Источник: http://www.undp.org.ua/agro/pub/ua/P2004_01_02_04.pdf
У роботі зроблено огляд земельної реформи в Україні, проаналізовано зміни структури власності та землекористування, обговорені актуальні питання законодавчого забезпечення земельної реформи та удосконалення управління земельними ресурсами.
У загальному плані реформування земельних відносин передбачає проведення цілого комплексу іституційно-функціональних, економічних, соціальних, правових, екологічних і інших заходів, спрямованих на формування нових за змістом і характером суспільних відносин, пов'язаних з використанням землі. В історичному плані здійснення земельної реформи в Україні спрямовано на трансформацію колективної власності в приватну і формуванню на її базі більш ефективної соціально-економічної системи відносин з високим мотиваційним механізмом до роботи і твердою системою відповідальності за її результати.
Особливістю сучасної земельної реформи є те, що вона є складовою частиною економічної реформи в державі. Ця реформа охоплює реформування не тільки земельних відносин, а і відносин власності на засоби виробництва, і націлена вона на ліквідацію державної монополії власності на землю та інші засоби виробництва, на відродження власника і хазяїна в сільській місцевості.
Необхідність реформування земельних відносин в Україні була визнана ще на початку 90-х років. Так, 18 грудня 1990 року Верховна Рада Української РСР прийняла Постанову № 563-XIІ «Про земельну реформу», відповідно до якої всі землі республіки були оголошені об'єктом реформи. Завданням цієї реформи було визнано перерозподіл земель з одночасним наданням їх у довічне успадковуване володіння громадянам, постійне володіння підприємствам, установам і організаціям, а також у користування з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель.
У березні 1992 року Верховна Рада вже незалежної України прийняла прогресивний на той час Земельний кодекс і Постанову №2200-ХІІ «Про прискорення земельної реформи і приватизації землі». Прийняття цих актів дозволило почати процеси роздержавлення, паювання І приватизації землі в аграрних підприємствах. Декрет Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 року № 15-92 «Про приватизацію земельних ділянок» надав можливість безоплатно передавати в приватну власність присадибні земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства, будівництва і обслуговування жилого будинку і господарських будівель (присадибна ділянка), садівництва, дачного і гаражного будівництва, у межах норм, встановлених Земельним кодексом України.
Початковий етап реформування земельних відносин передбачав роздержавлення землі, тобто передачу її в колективну власність сільськогосподарським підприємствам. Земля передавалася за умови, що на вимогу членів підприємств вона буде розпайована і, при потребі, поділена в натурі на земельні ділянки із статусом приватної власності.
Якщо за станом на 1 січня 1992 року всі земельні угіддя країни знаходились у державній власності, то на 1 січня 1993 року в приватній власності громадян вже було 13,8 тис. га землі (0,02 % земельної площі країни) і 141,8 тис. га - у власності недержавних сільськогосподарських підприємств (0,24%). А за станом на 1 січня 1996 року 22118,9 тис. га (36,6%) перейшло у власність недержавних сільськогосподарських підприємств і 1925,4 тис. га (3,2%) — у приватну власність громадян. Основними власниками землі в Україні стали юридичні особи. Так на 1 січня 2003 року недержавні сільськогосподарські підприємства мали в користуванні 22490,8 тис. га сільськогосподарських угідь, а у власності громадян знаходилося 13860,1 тис. га сільськогосподарських угідь (табл. 1).
Таблиця 1. Загальна земельна площа і розподіл сільськогосподарських угідь по землевласникам і землекористувачам (за станом на 01 січня 2003 p.), тис, га.
| Показники | Загальна площа земель | Сільськогос подарські угіддя | з них: | ||
|---|---|---|---|---|---|
| рілля | сіножаті | пасовища | |||
| Всього земель | 60354,8 | 41829,5 | 32669,9 | 2336,4 | 5501,6 |
| у тому числі: | |||||
| державних підприємств | 1789,9 | 1519,7 | 1246,0 | 49,0 | 159,2 |
| недержавних сільськогосподарських підприємств | 23509,4 | 22490,8 | 19469,4 | 881,2 | 1674,2 |
| громадян | 14354,3 | 13860,1 | 10593,2 | 2410,2 | 5528,5 |
Указ Президента України від 10 листопада 1994 року № 666/94 «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» прискорив завершення процесу роздержавлення землі. Передача земель у колективну власність аграрних підприємств стала проміжним етапом земельної реформи в Україні. Вона забезпечувала поступовий, максимально безконфліктний перехід від державної до приватної власності на землю сільськогосподарського призначення. Проте, відповідно до регіональних програм приватизації майна і землі в Івано-Франківській і Львівській областях земля не передавалася сільськогосподарським підприємствам і організаціям у колективну власність.
Логічним продовженням цього процесу став Указ Президента України від 8 серпня 1995 року № 720/95 «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям». Ним передбачався розподіл земель (як правило, без виділення в натурі), переданих у колективну власність недержавних сільськогосподарських підприємств, на земельні частки (паї), і видача членам цих підприємств сертифікатів єдиного зразка, що гарантують право на земельну частку (пай) в земельному масиві, що знаходиться у колективній власності. Тобто володарі сертифікатів мали право вільного виходу з підприємства із своїми земельними частками (паями) та виділення їх в натурі (на місцевості). Слід зазначити, що цей Указ спирався на досвід регіонів, оскільки на той час Сумська, Івано-Франківська і Львівська області вже почали вводити свої (регіональні) зразки документів, що підтверджують право приватної власності на земельну ділянку (пай). В окремих регіонах, зокрема, в Глобинському районі Полтавської області право на земельний пай надавалося і працівникам соціальної сфери села.
В основному до кінця 1999 року початковий етап земельної реформи було завершено. До 1 грудня 1999 року в Україні понад 6 млн. сільських жителів отримали сертифікати, що підтверджували їх право на виділення земельних часток (паїв) у приватну власність. Цей період реформування був достатньо складним і тривалим, оскільки він був пов'язаний із зміною психології, способу мислення, укладу життя сільського населення. Хід земельної реформи об'єктивно вів до трансформації колективної власності у приватну. Але наявність у більшості сільських жителів сертифікатів, що гарантують право на земельну частку (пай) і відсутність при цьому реальних земельних ділянок (виділених на місцевості) не могла забезпечити формування повноцінного ринку землі в Україні та не приватну. Але наявність у більшості сільських жителів сертифікатів, що гарантують право на земельну частку (пай) і відсутність при цьому реальних земельних ділянок (виділених на місцевості) не могла забезпечити формування повноцінного ринку землі в Україні та не сприяла підвищенню ефективності сільськогосподарського виробництва.
ЗМІНИ СТРУКТУРИ ВЛАСНОСТІ ТА ЗЕМЛЕКОРИСТУВАННЯ
Різноманітність форм власності на землю є об'єктивною необхідністю, зумовленою розвитком економічних відносин, що є ринково зорієнтованими за своєю суттю. Відповідно, суттєвим результатом реформ є відмова держави від монопольного права власності на землю і передача земельних ділянок у приватну власність. За роки незалежності із державної власності юридичним особам і громадянам було передано понад половину земель країни. За останні роки продовжує збільшуватись частка землі, що перебуває у приватній власності. При цьому варто звернути увагу, що у приватну власність передаються переважно землі сільськогосподарського призначення, які становлять 2 5 земельного фонду України.
Добровільно відмовившись від монополії у власності на землю на користь громадян, держава в особі уповноважених органів стала рівноправним землекористувачем серед інших власником земельних ділянок. Площа землі, що перебуває у державній власності визначається загальнодержавними і суспільними потребами, такими як: забезпечення функціонування єдиної енергетичної системи, космічної системи, систем транспорту, зв'язку, оборони, національних природно-заповІдних та історико-культурних об'єктів, науки тощо.
За напрямками використання (за станом на 01.01.2002) землі державної власності розподілялися:
- землі запасу - 13321,4 тис. га (44,3 %);
- лісогосподарські підприємства — 8173,7 тис. га (27,2 %);
- підприємства промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення - 2219,2 тис. га (7,4%);
- сільськогосподарські підприємства — 2873 тис. га (9,6 %);
- водогосподарські підприємства-449,6 тис. га (1,5 %);
- підприємства і організації природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення — 2219,2 тис. га (7,4 %);
- громадяни - 2578,1 тис. га (9,6 %).
Не дивно, що земельні ділянки державної власності складають значну питому вагу серед форм власності на землю. Проте у користуванні державних сільськогосподарських підприємств перебуває лише 1519,7 тис. га земель державної власності, з них 1519,7 тис. га сільськогосподарських угідь, або 6,3% всіх сільськогосподарських угідь країни. Ці сільськогосподарські угіддя в основному використовуються сільськогосподарськими науково-дослідними установами І навчальними закладами та спеціалізованими державними аграрними підприємствами, зокрема міністерства оборони.
Процес зміни форм власності на землю, в тому числі й сільськогосподарського призначення, має чітко виражені в часі тенденції, обумовлені процесами приватизації державних сільськогосподарських підприємств та передачею їх земель у колективну власність. До 1999 року в структурі землевласників досить стрімко збільшувалася питома вага сільськогосподарських підприємств при повільному зростанні частки земель у приватній власності громадян. Як відзначалося, передача земель у колективну власність сільськогосподарським підприємствам була основним напрямком земельної реформи. При цьому здійснювалось паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам, а громадяни, як співвласники земель колективної власності, отримували сертифікати на право на земельну частку (пай). Таким чином було здійснено паювання майже 26,4 млн. га земель сільськогосподарського призначення.
Новий етап земельної реформи в Україні було започатковано Указом Президента України від 3 грудня 1999 року № 1529.99 «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки». Цим Указом було передбачено реформування колективних сільськогосподарських підприємств (КСП) як форми аграрного підприємництва, що не відповідає вимогам ринкової економіки, в господарські структури на засадах приватної власності. Указом було передбачено здійснення організаційних заходів щодо:
- забезпечення всім членам КСП вільного виходу з цих підприємств із земельними та майновими паями та створення на їх основі приватних підприємств, фермерських господарств, господарських товариств та інших суб'єктів господарювання;
- забезпечення встановлення плати за земельну частку (пай);
- виділення єдиним масивом земельних ділянок групі власників земельних часток, які звернулися з заявами про виділення земельних ділянок в натурі;
- надання громадянам можливості розширювати особисті підсобні господарства без створення юридичної особи за рахунок земельних ділянок, одержаних при виділенні земельної частки в натурі;
- зменшення вартості виготовлення документів, необхідних для одержання державного акта на право приватної власності на землю до п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян.
Цей Указ стимулював процес виділення власникам земельних паїв земельних ділянок реформованих КСП в натурі та оформлення державних актів на право власності на землю.
На початок 2004 року понад 6,8 млн. громадян отримали сертифікати на право на земельну частку (пай). І понад половина з них (3,92 млн. громадян або 57,9 % від кількості громадян, які отримали сертифікати) реалізували це право та виділили земельні ділянки в натурі. У стадії розробки знаходиться 1,72 млн. державних актів (25,4 %).
За оперативною звітністю, лідерами у видачі державних актів на право власності на землю є Кіровоградська і Дніпропетровська області, де, відповідно, 96,3 % і 82,9 % громадян, які набули право на земельну частку (пай), отримали державні акти на право власності на землю. Досить близькі показники мають Рівненська (82,5 %), Черкаська (82,3 %) і Сумська (80,8 %) області. Набагато нижчими є показники видачі державних актів на право власності на землю в Житомирській (26,7 %), Донецькій (39,2 %) областях та Автономній Республіці Крим (39,3 %).
Розмір земельної частки (паю), що отримують селяни змінюється від 1,1 га до 8,7 га, при цьому середній розмір земельної частки (паю) в Україні складає 4 га.
Резервний фонд земель, створений під час передачі земель у спільну власність сільськогосподарським підприємствам, становить 3,3 млн. га або 12,0% площі розпайованих сільськогосподарських угідь, та за станом на 01.10.2003 року розподіляється наступним чином:
- у постійному користуванні землекористувачів 668,0 тис.га, (20,5%);
- надано громадянам для індивідуального житлового будівництва 17,5тис.га (0,5%);
- для ведення особистого селянського господарства 549,0 тис.га (16,8%);
- надано підприємствам, установам, громадянам дляінших цілей 894,0 тис.га (27,4%);
- передано у спільну власність попереднім землекористувачам у розмірі сумарної площі земельних часток (паїв), в яких виникла потреба 712,1 тис.га (21,9%);
- залишилось земель резерву непридатних для сільськогосподарського використання 419,9 тис.га (12,9%);
З загальної площі земель резерву надано працівникам соціальної сфери 423,2 тис. га (13,0%).
Крім того за станом на 01.10.2003 року 11,4 млн. громадян на площі 3,5 млн. га реалізували своє право на отримання земельних ділянок у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, ведення особистого селянського господарства, садівництва, індивідуального дачного та гаражного будівництва згідно з рішеннями сільських, селищних та міських рад, що становить 86,1 % від кількості громадян, які мають право на приватизацію наданих їм у користування земельних ділянок.
Проведений аналіз свідчить, що земельна реформа в Україні призводить до зміни форм власності на землю, сприяє розв'язанню проблем забезпечення громадян земельними ділянками, введенню платності землекористування, створенню передумови для розвитку ринку землі. При цьому змінюються земельні відносини, формується нормативно-правова база земельної реформи та ринку землі.