УДК 332.37
ЕВРОПЕЙСЬКІ ТЕНДЕНЦІЇ КОНСОЛІДАЦІЯ ЗЕМЕЛЬ
Шворак А.М.,кандидат економічних наук
Біляновська О.І.,
ДП "Волинський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою
Ткачук Л. В.,аспірантка
Львівський національний аграрний університет
Источник: Шворак А.М., Биляновська О.И., Ткачук Л. В. Европейські тенденції консолідація земель // Землеустрій і кадастр: Науково-виробничий журнал. — 2009. — № 3. — С. 8-17.
Досліджено механізм здійснення консолідації земель за кордоном. Охарактеризовано форми консолідації земель. Запропоновано використання європейського досвіду при розробці заходів або механізмів консолідації земель шляхом надання пріоритетного права.
Постановка проблеми. Аналізуючи результати реорганізації сільськогосподарських підприємств та масової приватизації, все частіше на державному рівні порушується питання консолідації земель як пріоритетного напряму земельної реформи. Так, на II Національному семінарі зазначалося, що консолідація земель сільськогосподарського призначення є основоположним завданням оптимізації землекористування в Україні до 2020 року. Однак поки що у нашій державі не вироблено стратегії дій на майбутнє, не визначено конкретних державних і соціальних пріоритетів стосовно цього процесу. Тому постає питання ролі європейського досвіду щодо інституційних та практичних аспектів консолідації земель.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблема консолідації земель як ефективного засобу розвитку сільської місцевості частково висвітлена в працях В.М.Кілочка [1], А.М.Третяка [2], А.М.Шворака [3]. На міжнародному рівні це питання досліджується групою провідних спеціалістів Відділу землеволодіння і землеуправління при Продовольчій і сільськогосподарській Організації Об'єднаних Націй (ФАО) [6], Європейської економічної комісії при ООН [4]. Зокрема J.Thomas [7], голова Управління консолідації земель у Німеччині, дослідив потенційний вплив та оцінку різних типів консолідації, L.Latruffe і C.Mouel [5] сформулювали роль пріоритетного права при консолідації земель.
Мета статті - дослідження типів, форм і механізмів здійснення консолідації земель у країнах Європи та визначення її потенційного ВПЛИВУ на структуру землекористування.
Виклад основного матеріалу. За кордоном консолідація земель — термін, який використовують для опису заходів щодо регулювання структури прав власності й перерозподілу земельних ділянок з метою уникнення елементів
Консолідація земель була пов'язана із широкими економічними і соціальними реформами з часу її найпершого впровадження у Західній Європі.
Початкові спроби консолідації земель зроблені в Данії у 50-х роках XVIII ст. у результаті глибокої соціальної реформи, в рамках котрої були створені перші сімейні ферми на приватній основі.
У Західній Європі необхідність проведення консолідації земель полягала поліпшенні структури землеволодіння, що складалася з великої кількості фрагментованих земельних ділянок. Перші ініціативи зосереджувалися на поліпшенні умов у сільському господарстві. Через певний час заходи щодо консолідації земель почали включати управління водними ресурсами (Нідерланди), екологічний захист, сільську інфраструктуру і сільське оновлення.
Типи та форми консолідації земель.Міжнародні консультанти [7] процедуру консолідації земель називають «секретною зброєю» для економічного зростання. Серед експертів поширена тенденція щодо диференціювання консолідації земель. У вузькому сенсі цей процес називають «спрощеною консолідацією земель», в широкому — «всебічною консолідацією земель», або «комплексною консолідацією». Обидва види можуть бути використані залежно від технічних стандартів виконання і бажаного результату. За іншою диференціацією розрізняють консолідацію земель, що здійснюється добровільно, й таку, яка є обов'язковою адміністративною процедурою.
У рамках спрощеної консолідації проводять перерозподіл або обмін земельних ділянок, а також виділяють додаткові землі із Земельних банків. Такий тип консолідації не передбачає виконання широкомасштабних суспільних робіт, але може посприяти створенню основи для їх проведення на пізнішій стадії.
Найпростішою формою спрощеної консолідації є добровільна групова консолідація земель. Її застосовують при розв'язанні незначних локальних проблем. В деяких країнах у здійсненні добровільних проектів беруть участь, як провило, менше 10 осіб, а в Данії майже усі проекти з консолідації земель здійснюють у рамках повністю добровільного процесу і, звичайно, розробля¬ють їх на основі переговорів приблизно 50 землевласників, хоча в реалізації деяких проектів брали участь й до 100 осіб. Таку форму консолідації земель практикують у багатьох країнах.
Таким чином, можна простежити об'єднання земельних ділянок,які належать одному землевласникові, в компактний масив (позначені одним відтінком) чи укрупнення окремих землекористувань.
Консолідація землеволодінь може здійснюватися на неформальній основі - індивідуальна консолідація земель. Держава не бере в ній безпосередньої участі, але може відігравати важливу роль у стимулюванні заходів, що сприяють поліпшенню умов у сільському господарстві, шляхом популяризації таких інструментів, як згода про спільне використання земель, оренду тощо.
При деяких формах спрощеної консолідації земель може проводитися перерозподіл земель з одночасним створенням певного елемента інфраструктури. Яскравим прикладом цього є план консолідації земель у Нідерландах.
Комплексна консолідація земель передбачає перерозподіл земельних ділянок при одночасному здійсненні широкого спектру інших заходів щодо стимулювання сільського розвитку. До таких заходів можна відвести відновлення сільських поселень будівництво сільських доріг, створення й перебудову іригаційно-дренажної інфраструктури, ведення боротьби з ерозією, охорону й оздоровлення навколишнього природного середовища, в тому числі виділення природних заповідників, і створення соціальної інфраструктури, включаючи спортивні майданчики та інші місця суспільного користування.
Здійснення проектів комплексної консолідації зумовлює суттєві зміни на проектній території. Тому в такому разі необхідна участь усіх землевласників, чия власність знаходиться на цій ділянці. У багатьох країнах землевласників залучають до проекту без їхньої згоди.
Стадійність проектів комплексної консолідації земель. Комплексна консолідація земель у Європі відбувається за такими етапами:
1. Ініціювання проекту (подання заяви на ініціювання проекту, аналіз існуючого стану, виявлення потреб і побажань населення, попередня підготовка переліку заходів та їхні кошториси).
2. Розробка проекту (набір консультантів для розробки проекту, точне визначення території, на якій буде проведена консолідація, розробка графічних матеріалів, оцінка запланованих заходів).
3. Аналіз і визначення існуючої ситуації прав на землю (встановлення або правове оформлення меж та правового статусу земельних ділянок, включаючи сервітути й обмеження прав на земельні ділянки, визначення місць, що мають наукову чи екологічну цінність, установлення вартості земель, розв'язання спірних питань щодо меж земельних ділянок).
4. Розробка детального Плану консолідації земель (підготовка проекту Плану консолідації земель, де вказано розміщення і межі нових земельних ділянок, нових доріг, інших комунальних споруд, розробка різних планових альтернатив із розрахунком економічної та екологічної ефективності, аналіз варіантів(сценаріїв) консолідації земель, підготовка остаточного детального Плану консолідації земель з урахуванням зауважень, висловлених учасниками процесу консолідації земель, а також затвердження Плану консолідації земель).
5. Реалізація детального Плану консолідації земель(межування нових земельних ділянок, набір спеціалістів для будівельних робіт, здійснення сільськогосподарського поліпшення, влаштування дренажу, будівництво нових доріг).
6. Заключний етап (розподіл витрат, остаточне оновлення кадастрової карти, видача і реєстрація нових документів, що посвідчують право власності).
Консолідація сільськогосподарських земель у більшості країн — це тривалий процес. Наприклад, у Норвегії він триває 2—4 роки, Швеції — 5—7, Німеччині й Голландії — 7—10, а в Фінляндії — 12 років.
Якими б не були причини для консолідації або перерозподілу земель, указані процеси подібні й починаються з ініціювання проекту. На цій стадії здійснюються перший аналіз пропозицій і формування місцевої керівної групи, яка представляє населення. Визначають територію, що буде задіяна, підбирають групу фахівців для розробки проекту та його керівництва.
Методика консолідації земель повинна відповідати закону й бути зрозумілою тим, для кого це робиться. Чинного в багатьох країнах законодавства буває недостатньо для реалізації проектів консолідації земель. Тому може виникнути потреба у його доповненні, зміні чи взагалі прийнятті нових нормативно-правових актів.
При початкових стадіях проводять повний аналіз усіх власників землі та інших заінтересованих осіб, яких можна задіяти до реалізації цього проекту. Дуже важлива гласність, при цьому повинні бути використані всі способи для оповіщення місцевого населення, включаючи місцеве радіо, телебачення й оголошення в місцевій пресі.
Однією з основних умов для проведення планової перебудови як в сільській місцевості, так і в містах є точні реєстрація земель і кадастровий облік території. Реєстрація земель забезпечує доказ прав власності, а кадастровий план відображає поточний просторовий розподіл власності. За цими обліковими матеріалами має бути складений документ, що показує всі об’єкти нерухомості у межах території, яка задіяна в проект, включаючи важливі з екологічного погляду ділянки, наприклад, місця, що мають науковий інтерес. Хоча система реєстрації й містить багато інформації про права на нерухомість, не всі дані можуть бути зареєстровані, скажімо, неформальні угоди, які важливі для місцевих жителів.
Велике значення має обстеження на місцевості. Після одержання всієї базової інформації розробляють деталізований план консолідації. Перед проектуванням розміщення сконсолідованих земельних ділянок потрібно виділити місця для шосейних доріг, вулиць (включаючи пішохідні доріжки, під’їдні колії площі та інші місця, використовувані для транспорту), майданчиків для паркування, місць відпочинку (включаючи дитячі майданчики), а також для об'єктів екологічного захисту. Застосування фотограмметричних методів і ГІС може полегшити цю процедуру (як це було, наприклад, у Німеччині та Швеції), даючи змогу легко змоделювати різні можливості консолідації й показати їх власникам землі.
Важливо зазначити, що при здійсненні всіх етапів дотримуються традиційного принципу консолідації земель: становище землевласника не повинне погіршитися після реалізації проекту, в тому числі вартість земельних володінь — не знизитися, а залишитися на тому ж самому рівні або підвищитися. Якщо вартість стає нижчою, ніж до консолідації земель, то різниця може бути відшкодована виплатою власникові грошової компенсації. При здійсненні консолідації враховують усі фактори впливу на вартість земельних ділянок.
У деяких країнах Європи в рамках національної стратегії консолідації земель розв'язують питання передачі земель державного резерву (запасу) до Земельного банку, який може скуповувати землі для конкретних цілей у рамках майбутніх проектів і надавати альтернативні земельні ділянки для відшкодування земель, що заплановані як місця загального користування.
Дуже важливе значення має рентабельність проекту. Нині використовують геоінформаційні системи та засоби дистанційного зондування, які зменшують затрати часу й витрати, пов'язані зі зніманням і плануванням. У деяких країнах діють напівавтоматичні системи для розробки нових проектів перерозподілу земельних ділянок із метою консолідації.
Відомості про проект згідно із законом є офіційно доступними для місцевого населення. Крім того, всім учасникам проекту надають витяги із проекту, які стосуються їхніх конкретних побажань та потреб. У різних країнах встановлено свій строк, протягом якого учасники можуть оскаржити за¬пропоновані плани.
Повноваження, якими наділяються органи державної влади відповідно до закону про консолідацію земель, сприяють урегулюванню спірних питань. Улагодивши всі можливі претензії, влада може потім дати згоду на початок будівельних робіт, запланованих у проекті.
Визначення функцій, обов'язків і правової відповідальності за проведення консолідації земель. Орган чи установа, що займається консолідацією земель, несе відповідальність за проектування запланованих заходів Цей орган може бути частиною кадастрового або земельно-реєстраційного відомства й у будь-якому разі повинен тісно співпрацювати з ними Адже всі зміни, що відбулися в результаті проекту консолідації, реєструються в установі реєстрації земель й у кадастрі. І, навпаки, будь-які зміни щодо прав власності кадастрових даних мають негайно подаватися в орган консолідації земель.
В Іспанії, наприклад, коли планують консолідацію земель у міських чи сільських районах, муніципалітет подає запит в установу реєстрації земель щодо надання інформації про права власності на ділянки, які будуть задіяні у проект. Таким чином, щодо кожного об'єкта нерухомості вноситься запис стосовно певних земельних трансакцій. Якщо яка-небудь із задіяних ділянок продається, нові власники будуть проінформовані й зможуть це використати для консолідації або укрупнення своїх землеволодінь.
У Норвегії [6] плануванням використання земель, в тому числі консолідацією, займається агентство (Земельний суд), на яке покладено велику відповідальність. Ця структура розглядає спірні питання щодо прав власності та обмежень на них, зокрема прикордонні суперечки й експропріації. Саме тому Норвегія має один Земельний суд, що виконує комбіновані завдання консолідації та виносить судову ухвалу.
Німеччина і Голландія [6] практикують комплексну консолідацію земель, в якій розв'язується широкий спектр питань: повторна організація фермерських землекористувань, влаштування інфраструктури, відновлення сільських районів, ефективне управління природними ресурсами та їхній захист. Такі заходи здійснюють через проекти консолідації земель з агентством, що спеціалізується на цьому і бере на себе функції, які, можливо, виконують місцеві управління в інших країнах.
Данія [6] застосовує підхід, що базується на добровільній основі. Здебільшого консолідацію земель проводять на землях сільськогосподарського призначення та лісових угіддях. Здійснюють її підприємства, які спеціалізуються на повторній організації земельних ділянок, придбанні земель на ринкових умовах.
Наведені приклади ілюструють те, що шлях, яким проводять консолідацію земель у країні, залежить від її соціально-економічних умов, адміністративних традицій, правового забезпечення, характеру ландшафтів і переважних видів використання земель. Проте головна функція — поліпшення структури власності, розташування ділянок та раціональне використання землі у всіх цих державах — простежуються.
Взагалі, консолідація земель у багатьох країнах була складовою земельної реформи, при якій усі власники в межах певної території відмовлялися від своєї землі й одержували нові ділянки відповідної вартості, але вже за схемою, що сприяє ефективнішому і продуктивнішому використанню землі.
Вплив консолідації земель на структуру землекористування. У результаті програм реституції в європейських країнах, особливо за болгарською моделлю, було подрібнено земельні ділянки та розпарцельовано селянські господарства. Розподіл повернутих земель між спадкоємцями колишніх землевласників призвів, власне, до фрагментації земельних угідь. Невеликий розмір більшості фермерських господарств та їхня важкодоступність стали очевидною перешкодою для ефективної й конкурентоспроможної сільськогосподарської діяльності. Зазначимо, що характерною рисою для землекористування таких країн, як Вірменія, Албанія, Боснія і Герцеговина, а також Литва, Молдова, Данія, є роздрібненість сільськогосподарських угідь.
Для прикладу проаналізуємо структуру землекористувань в Албанії, де середня площа ферм становить 1,2-1,4 га, а кожне господарство в середньому складалося з чотирьох ділянок. Цікаво, що після проведення консолідації земель у цій країні рівень землекористувань площею понад 5 га став вищим, а менше 1 га – нижчим.
Аналізуючи структуру землекористувань, можна судити про рівень проведеної консолідації у тій чи іншій країні або про потребу в ній. Практично у всіх європейських державах спостерігається наявність власників великих ділянок площею понад 50 га. Та найбільш сконсолідованими є землі Східної Європи. У таких країнах, як Болгарія, Румунія, Угорщина й Словаччина, більше 90% становлять землеволодіння розміром до 5 га. Очевидно, що на держави Східної Європи очікує процес консолідації земель, хоча в деяких із них певні кроки вже зроблено.
Надання пріоритетних прав із метою консолідації земель. У багатьох країнах проводиться політика щодо віддання переваг на володіння сільськогосподарськими землями (встановлення «переважного права») з метою консолідації ферм. Існують різні ситуації, де в країнах ЄС застосовують переважні права. Їх можна розділити на три основних види:
- переважне право у процесах успадкування, коли пріоритет надається спадкоємцю (спадкоємцям), який хоче (які хочуть) продовжувати сільськогосподарську діяльність;
- переважне право може бути надано покупцеві, який є орендарем ділянки, що продається. В іншому разі переважне право може бути надано одному фермерові, володіння якого межує з цією ділянкою (це сприяє укрупненню господарства);
- переважне право, що належить державі та (або) муніципалітетам. Держави/муніципалітети можуть використовувати переважне право у такому разі: розвиток автомобільних доріг і залізниць, захист довкілля (наприклад, для збереження важливих районів), розвиток житлового будівництва чи створення рекреаційних об'єктів тощо.
У таблиці 2 наведено переважні права, які є чинними в деяких країнах ЄС. 3нову-таки можна помітити контраст, наприклад, між Великобританією, де переважних прав узагалі не існує, й іншими країнами-партнерами, де нині є чинними деякі (Швеція, Чехія, Словаччина) або всі три вида переважних прав (Франція, Німеччина, Італія, Литва). Випадок Франції у цьому відношенні особливий, оскільки переважне право надане організаціям SАFЕR (Соmраnу for Ргорегtу Рlаnning and Rural Installation (Frаnсе)), що надає їм потужний інструмент впливу на операції з сільськогосподарськими землями, як із погляду вибору покупця, так і ціни. Про кожний випадок продажу сільськогосподарських земель треба повідомляти відповідну місцеву організацію SАFЕR, яка в усіх випадках може використати своє переважне право на користь одного покупця й вплинути на остаточну ціну угоди [5]. Як показано у таблиці 2, в інших країнах-партнерах такого виду переважного права не існує.
Таблиця 2 - Переважні права на землю у деяких країнах - членах ЄС
| Країни | Переважне право та порядок успадкування | Переважне право під час продажу земельної ділянки | |
|---|---|---|---|
| для консолідації ферм та земель | держава/муніципалітет | ||
| Франція | Є для того спадкоємця, який бажає продовжувати фермерську діяльність. | Є для орендаря, причому важливу роль відіграє організація SАFЕR. | Є |
| Німеччина | Є для того спадкоємця, який бажає продовжувати фермерську діяльність. | Є для сусідніх фермерів за договірною ціною. | Є |
| Італія | Немає | Є для сусідніх фермерів | Є, зокрема, для територій з особ-ливою цінністю (історична, рекреаційна та ін.) |
| Швеція | Немає | Існує можливість внесення в договір оренди положення про надання орендареві переважних прав. | Є |
| Англія | Немає | Немає | Немає |
| Чеська республіка | Відомості відсутні | Є. Продаж сільськогос-подарських земель державної власності: переважне право надається тим, хто має право на реституцію земель із правом заміни ділянки на іншу; співвласникам; фермерам-індивідуалам та членам корпоративних ферм, що мають не менше 10 га і працюють не менше трьох років у тій же самій або граничній кадастровій одиниці; переважне право для орендарів, які орендували ці Землі понад три роки й мали не більше 500 га орендованої землі. Продаж сільськогоспо-дарських земель приватної власності: переважні права надаються співвласникам | Є |
| Литва | Є для того спадкоємця, який переважно працював як фермер і бажає продовжувати фермерську діяльність. | Є. Продаж сільськогосподарських земель державної власності: переважне право мають власники будівель та споруд, розташованих на цій землі; фермери, які працювали на цій землі; юридичні особи, що займалися сільськогосподарською діяльністю на цій землі не менше одного року та одержували від цього понад 50% свого прибутку; фермери та юридичні особи в рамках проектів консолідації земель. Продаж сільськогосподарських земель приватної власності: переважне право мають співвласники, які продовжують фермерську діяльність, і фермери, що працювали на цій землі не менше одного року. | Є |
| Словаччина | Немає | Є для співвласників | Немає |
Таким чином, установлення певних правових норм при наданні фермерам переваг стосовно володіння сільськогосподарськими землями сприяє консолідації й укрупненню земельних володінь.
Висновки.Враховуючи європейський досвід організації та здійснення консолідації земель, в Україні слід розробити структуровану державну політику щодо управління цим процесом, прийняти відповідні нормативно-правові й законодавчі акти. Адже нині питання невдосконаленості земельного законодавства стоїть досить гостро. Це стосується не тільки правового забезпечення консолідації земельних ресурсів, але й, власне, ринку земель та ряду інших питань.
Література
1. Кілочко В.М. Земельна реформа і необхідність консолідації земель у сільському господарстві // Землеустрій і кадастр. — 2009. — № 2. — С. 18-20.
2. Третяк АМ. Теоретичні основи землеустрою. — К.: ІЗУ УААН, 2002. — С. 45.
3. Шворак А.М. Теоретичні основи консолідації земель: зміст, мета, завдання, принципи // Землеустрій і кадастр. — 2008. — № 4. — С. 11-13.
4. Land administration in the unece region: Development trends and main principles. — UN. Economic Commission for Europe. — Geneva. — 2005.
5. L. Latruffe and C.Mouel, Description of agricultural land market functioning in partner countries, INRA-ESR, Deliverable 9 of the IDEMA project, January, 2006.
6. Operations manual for land consolidation pilot projects in Central and Eastern Europe. — Roma: FAO, 2004. — 69 p.
7. Joachim Thomas. Property rights, land fragmentation and the emerging structure of agriculture in Central and Eastern European countries. Vol. 3, No. 2, 2006. — P. 225-275.
Исследован механизм осуществления консолидации земель за рубежом. Охарактеризованы формы консолидации земель. Предложено использование европейского опыта при разработке мер или механизмов консолидации земель путем предоставления приоритетного права.
Mechanism of realization of land consolidation abroad are probed The forms of consolidation of earths are described. Using of European experience is offered for creation of measures or mechanisms of consolidation of earths by the grant of priority right.