Назад в библиотеку
ИНСТИТУТ ЗЕМЕЛЬНОГО СЕРВИТУТА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ
Цивилистика четко разделяет все права на вещные и обязательственные. Среди первых помимо права собственности существуют и многие другие, в числе которых большое место за- нимают сервитуты, т.е. права ограниченного пользования чужой недвижимостью. До недавнего времени российское право знало этот институт только в историческом аспекте. Ни один из юри- дических словарей или учебников даже не упоминал этого термина. Он встречался только в учебниках по римскому праву, да изредка в учебниках по истории государства и права. Нормы, посвященные сервитутам, появились в российском законодательстве сравнительно недавно, в связи с возрождением отношений частной собственности на землю. Под сервитутом ( от латин- ского servitus – «рабство вещи», «служение ее») понимается ограниченное вещное право на недвижимое имущество, не соединенное с владением им, заключающееся в праве одного лица пользоваться какой-либо одной или несколькими полезными сторонами такого имущества, при- надлежащего другому лицу, или устранять от известного пользования им других лиц, включая и собственников.
Этот институт берет свое начало в римском праве. Возникновение частной собственности на землю и раздробление крупных имений на мелкие участки объективно подготовило почву для развития сервитутов. В связи с этим справедливо высказывание Л.В. Щенниковой, которая полагает, что «история развития сервитутов - это история развития частной собственности на землю. Причем чем мельче поземельная собственность, тем значительнее роль сервитутов, которые сохраняли экономическое назначение земли, дополняли частную собственность, сгла- живали ее суровые последствия» [1].
Для удовлетворения потребностей собственника земельного участка устанавливались сервитуты, которые связывались непосредственно с земельным участком, являлись его обре- менением, например, iter – право проходить и проезжать через соседний земельный участок, aquaehaustus- право черпать воду на соседнем участке и др [2]. Сервитутные нормы включены в гражданское, муниципальное, земельное, административное, горное законодательство США, ФРГ, Франции, Италии. Сервитут, как право ограниченного пользования чужим земельным участком (недвижимостью) в земельном праве СССР, Земельном кодексе РСФСР и в Граждан- ском кодексе РСФСР отсутствовал, а реальные отношения в этой сфере регулировались с по- мощью иных законодательных инструментов. Насущная потребность в регулировании серви- тутных отношений на современном этапе обусловлена конституционным признанием многооб- разия и равноправия различных форм собственности на землю, переходом страны к общепри- знанным рыночным отношениям. Изложенные обстоятельства, а также недостаточная популя- ризация теоретических исследований в области сервитутных отношений, незначительная су- дебная практика правоприменения в этой новорожденной сфере (и, как следствие этого, допус- каемые судебные ошибки), появление молодого института мировых судей, рассматривающие дела такой категории, послужили причиной обобщения теоретического и практического судеб- ного материала по сервитутному (вещному) праву как чрезвычайно интересному и незаслужен- но забытому советским законодателем правовому феномену. Сервитутам посвящены ст. 274- 277 ГК РФ. В п. 1 ст. 274 ГК РФ сервитут определяется как принадлежащее собственнику одного недвижимого имущества право ограниченного пользования соседним земельным участком дру- гого собственника. Для сервитута характерно наличие двух земельных участков, принадлежа- щих разным собственникам, когда один земельный участок (служебный, зависимый) служит тем или иным образом собственнику другого земельного участка (господствующего), причем эти земельные участки - соседские. Сервитут - не обязательственное, а вещное (ограниченное) право не на свою, а на чужую вещь, принадлежащую соседу. Сервитуарий имеет гораздо меньший объем правомочий по использованию чужого имущества в сравнении с его собствен- ником, в частности он не обладает правом распоряжаться зависимой недвижимостью. Объем этих правомочий может быть самым различным и определяется внутренним соглашением (до- говором) между сервитуарием и сервитутодателем, а также законодательными актами органов государственной власти и самоуправления [3]. При переходе права на земельный участок, обремененный сервитутом, к другому лицу сервитут все равно сохраняется (п. 1 ст. 275 ГК РФ), т.е. для него характерно право следования.
Объектом сервитута как вещного права выступает недвижимое имущество как опреде- ленная разновидность имущества вообще. Статья 274 ГК РФ распространяет действие серви- тута только на земельные участки, а ст. 277 – и на здания, сооружения, другое недвижимое имущество, ограниченное пользованием которым необходимо вне связи с пользованием зе- мельным участком. Статья 23 ЗК РФ также определяет земельный сервитут.
Еще в римском праве существовали различные основания для отнесения определенных сервитутов к той или иной группе, которые сохраняются до настоящего момента. По моему мнению, на основании обобщений взглядов различных ученых, сервитуты можно квалифициро- вать на личные и вещные, частные и публичные, земельные, водные и лесные, градострои- тельные и сельские, положительные и отрицательные, постоянные и непостоянные (срочные), возмездные и безвозмездные, договорные сервитуты и сервитуты, установленные в силу зако- на, судебного решения, постановлений органов государственной власти, местного самоуправ- ления. Обладателем вещных сервитутов, возникших раньше личных, являлось не определен- ное лицо, а каждый собственник земельного участка, в пользу которого установлен сервитут. Недвижимость, получавшая выгоду от сервитута, носила название «господствующего участка», недвижимость обремененная сервитутом, называлась «служащим участком» [4]. Личный серви- тут устанавливался в интересах определенного лица, поэтому носил срочный характер, пре- кращался со смертью управомоченного лица, им нельзя было распорядиться, нельзя передать по наследству. Но в задачу данного исследования не входит изучение личных сервитутов, по- этому в работе они рассматриваться не будут. Личный сервитут есть именно вещное право, так как право пользования лица непосредственно направлено на имущество, в чьих бы руках оно не находилось [5]. Все же остальные (не личные) сервитуты называются вещными, реальными, предусматривающими ограниченное пользование чужим земельным участкам, иной недвижи- мостью.
Действующий Земельный кодекс РФ различает частный и публичный сервитуты, оставив правовое регулирование частных сервитутов в сфере гражданского законодательства (п. 1 ст. 23 ЗК РФ), сконцентрировал свое внимание на регламентации публичных сервитутов, который вводится также иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъек- та РФ или органа местного самоуправления в случаях если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия зе- мельных участков, в соответствии с учетом результатов общественных слушаний (пп. 1,2 ст. 23 ЗК РФ), причем перечень этих случаев расширительному толкованию не подлежит. По моему мнению, не исключается установление публичного сервитута: а) с помощью административного договора, заключенного на основе принятого нормативно правового акта органа государственной власти или местного самоуправления; б) с учетом итогов регионально- го (местного) референдума; в) на основе судебного решения, подтвердившего обоснованность и законность принятого органами государственной власти (местного самоуправления) норма- тивно правового акта об установлении сервитута.
Представляется, что законодатель относит к категории частных сервитутов случаи уста- новления права ограниченного пользования чужим земельным участком, принадлежащим на праве собственности гражданам и коммерческим организациям, в пользу других граждан и юридических лиц (иными словами, в пользу частных интересов) на основе гражданско- правового договора, а в случае спора - на основе судебного решения. Понимание публичного сервитута как права, принадлежащего неопределенному числу людей, может привести к неожиданным или даже нелепым выводам. Так, публичным сервитутом придется признавать пребывание людей на улицах города, ибо улицы принадлежат муниципалитетам, а не прохо- жим и автомобилистам. У публичного сервитута есть и другое значение- право пользоваться чужой вещью в общественных интересах. Это прав не принадлежит всем и каждому. Например, такое право может получить предприятие электросети для прокладки по чужой земле кабелей или воздушной линии электропередач. Публичные сервитуты устанавливаются не в пользу кон- кретного субъекта- собственника соседней недвижимости, а в пользу многих лиц, то есть для обеспечения общественных (публичных) интересов. Например, в ч. 2 ст. 43 Водного кодекса установлено, что «Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами…(публичный водный сервитут)», а в ч. 1 ст. 21 Лесного кодекса РФ предусмотрено, что граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и в не входя- щих в лесной фонд лесах (публичный лесной сервитут). Согласно п. 2 ст. 64 Градостроительно- го кодекса РФ «публичный сервитут устанавливается … в случаях, если это определяется госу- дарственными или общественными интересами». Такая трактовка публичных сервитутов в из- ложенных нормативных актах дала некоторым ученым основание считать их не вещными огра- ниченными правами, сервитутами, а лишь ограничениями права собственности в силу закона [6]. Например, в зонах санитарной охраны водоемов деятельность собственников земельных участков, их владельцев и пользователей может быть ограниченна в интересах охраны того или иного водоема. Ограничение права - это установление запрета или требование о воздер- жании от совершения действий либо право ограниченного использования чужого земельного участка, устанавливаемое на основании законодательства в административном порядке. Пункт 3 ст. 23 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень потребностей, для реализации которых могут устанавливаться публичные сервитуты. В целом их можно поделить на несколь- ко групп - это сервитуты, предоставляющие право прохода (проезда) через земельный участок (подп. 1, 6, 10 п. 3); сервитуты, предоставляющие право осуществления определенных работ (иных действий) на земельном участке (подп. 4, 5, 7, 8, 9 п. 3); сервитуты, необходимые для размещения и обслуживания объектов, эксплуатация которых имеет публичный интерес (подп. 2, 3 п. 3). Публичные сервитуты надо отличать от ограничений, налагаемых на владельца зем- ли и сооружений в природоохраняемых целях. Бенефициарами (выгодоприобретателями) бы- вает неопределенный круг лиц, нередко не предоставленных одной организацией. Так, от за- прета спуска в реку неочищенных стоков выгадывают как организованные, так и неорганизо- ванные рыбаки, организованные и неорганизованные туристы. Чтобы отличать такие ограниче- ния от ограничений, налагаемых по сервитутному праву, их, возможно, следует именовать эко- логическими ограничениями. Таким образом, под публичным сервитутом следовало бы пони- мать такое ограничение прав собственника или владельца недвижимости, которое направленно на создание нормальных условий для деятельности посторонней для него организации, выпол- няющей общественные (публичные) функции и находящейся под покровительством государ- ства. Полагаю, что Земельный кодекс (п. 8 ст.23) предоставил возможность обращаться в суд не только в период функционирования публичного сервитута, но и при его установлении, когда его условия ущемляют (ограничивают) законные права и интересы всех заинтересованных граждан и организаций (сервитутодателя, третьих лиц, групп людей и т.д.), а не только сервиту- ария. Установлению публичного сервитута должны предшествовать кропотливая работа по всестороннему изучению общественного мнения, проведение научно обоснованных расчетов, экологических, строительных и иных экспертиз. Однако закрепленное в п. 2 ст. 23 ЗК РФ право общественности участвовать в проведении общественных слушаний перед установлением публичного сервитута, не имеет еще четко отрегулированного механизма учета и проведения таких слушаний. В то же время уже существует проверенные на практике и основанные на пра- вовых нормах правомочия суда по рассмотрению требований, заявленных в защиту неопреде- ленного числа лиц, с проведением соответствующих экологических, градостроительных и иных судебных экспертиз и т.д.
В отличие от римских источников и российского дореволюционного законодательства п. 1 ст. 274 ГК РФ перечисляет лишь несколько примерных разновидностей сервитутов, способных относиться к категории публичных и частных сервитутов, отмечает что сервитут может уста- навливаться для: обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, проклад- ки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, водоснабжения, а также для других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть реализованы без установления сервитута.
Участником такого соглашения с одной стороны является лицо (сервитутодатель), обреме- няемое сервитутом, в качестве которого (согласно п. 3 ст. 274 ГК РФ) может выступать только собственник земельного участка или иной недвижимости, но не субъект иного вещного права. В судебной практике иногда возникает вопрос, может ли сервитутодателя предстать не собственник земельного участка, а землевладелец, землепользователь, то есть лицо, владеющее и пользую- щееся земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения, либо на праве по- стоянного (бессрочного) пользования, или на праве безвозмездного срочного пользования? Представляется правильным, что такие действия они могут совершить лишь с согласия соб- ственника земельного участка [7]. Другой стороной договора выступает сервитуарий- лицо, в пользу которого устанавливается сервитут. Таким субъектом может быть не только собственник, но и лицо, которому господствующий земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 4 ст. 274 ГК РФ). При недостижении соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешает- ся судом по иску лица, требующего установления сервитута. Иными словами, российский зако- нодатель предусмотрел в данном случае принудительный судебный порядок заключения дого- вора, создания сервитутных прав. Договор об устранении сервитута заключается обычно в про- стой письменной форме (законом не определена форма этого соглашения) и подлежит госу- дарственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Сервитут вступает в силу с момента его регистрации в органах юстиции, а сам факт удостоверяется выдачей управомоченному субъекту специального документа- свидетель- ства о государственной регистрации права на сервитут. Сервитутным договором устанавлива- ются вид сервитута, права и обязанности сторон, объем полномочий или пределы осуществле- ния права пользования, основания изменения и прекращения сервитута, ответственность сто- рон на случай неисполнения или ненадлежащего исполнения этого соглашения.
При характеристике оснований прекращения частного сервитута ст. 48 ЗК РФ ссылается на основания, предусмотренные гражданским законодательством. Согласно ст. 276 ГК РФ в случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в ре- зультате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. По требованию соб- ственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Например, сервитуарий прекратил сельскохозяйственное производство и утратил интерес к использованию водного источника на чужом соседнем участке или соорудил свой источник воды. Сервитут прекращается по истече- нии срока действия сервитута (если сервитут имел срочный характер), в случае гибели земель- ного участка, обремененного сервитутом либо в пользу которого был установлен сервитут, а также в результате совпадения сервитутодателя и сервитуария в одном лице (ст. 413 ГК РФ). Сервитутный договор может быть расторгнут (прекращен) по соглашению сторон или в одно- стороннем порядке, если, например, сервитуарий не вносит обусловленную соглашением плату за пользование чужим имуществом, или по иным основаниям, предусмотренным договором. Возникший в связи с прекращением сервитутного договора спор разрешается в судебном по- рядке и частный сервитут утрачивает силу с момента вступления в законную силу судебного решения, удовлетворившего иск о прекращении сервитута. Публичный сервитут может быть прекращен путем изъятия, выкупа обремененного земельного участка, а также вследствие устранения общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об от- мене сервитута (п. 2 ст. 48 ЗК РФ).
Ссылки:
1. Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 40.
2. Новицкий И.Б. Римское право. М., 1999. С. 205.
3. Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 38-53.
4. Новицкий И.Б. Римское право. М., 1999. С. 205-206
5. Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 257.
6. Копылов А.В. Вещное право на землю. М., 2000. С. 62, 66.
7. Аграрная реформа в Российской Федерации. Под ред. Беляевой З.С., Самончик О.А.- М., 1998. С. 154.