ОСОБЛИВОСТІ СУЧАСНОГО ЕТАПУ РЕСТРУКТУРИЗАЦІЇ ВУГІЛЬНОЇ ГАЛУЗІ УКРАЇНИ

Постановка проблеми. Вітчизняна вугледобувна промисловість, яка є стратегічно важливою для України та має забезпечувати енергетичну безпеку країни, все ще знаходиться в кризовому стані, незважаючи на численні спроби її реструктуризації з метою підвищення ефективності функціонування. Як показала практика, держава виявилася неспроможною ефективно управляти галуззю, і тепер не має бюджетних коштів на модернізацію та технічне переоснащення виробництва. Державного фінансування вистачає тільки на підтримання безпеки праці та на часткове покриття витрат виробництва. Тому подальша реалізація намірів уряду з розвитку галузі та збільшення обсягів видобутку вугілля можлива лише за умови залучення приватного інвестора. Неодноразово, як основний спосіб привернути ефективних власників в галузь, розглядалася приватизація вугледобувних підприємств. Але з різних причин повномасштабна приватизація, яка тепер запланована на 2013 рік, так і не відбулася, а в числі заходів, спрямованих на поліпшення стану галузі, розглядалася концесія вугільних держпідприємств, яка теж належним чином не отримала свого розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання реформування вугільної промисловості та залучення в галузь приватних інвестиції широкого обговорювалися суспільством. Так, було виловлено позицію уряду, галузевих аналітиків, фінансових експертів та окремих громадян [1-15].

Cьогодні думки стосовно ефективності того чи іншого варіанту залучення приватних інвестицій в галузь розділилися, а тому виникає необхідність додаткового розгляду особливостей сучасного етапу реструктуризації галузі та питань доцільності реалізації намічених намірів.

Постановка завдання. Метою статті є обґрунтування доцільності та аналіз ефективності реалізації заходів із залучення у вугільну галузь України приватних інвестицій; надання рекомендацій щодо удосконалення процесу реструктуризації вітчизняної вугледобувної промисловості.

Виклад основного матеріалу дослідження. Переважна більшість фахівців пов’язує розвиток української вугледобувної галузі із залученням в галузь приватних інвестицій. Але на теперішній момент Урядом так і не прийнято остаточного рішення щодо надання переваги тій чи іншій його формі. Фахівці пояснюють це тим, що державі вигідніше продати збиткові активи, а привабливі передати в концесію. Потенційний інвестор же, навпаки, зацікавлений у придбанні перспективних активів і отриманні на умовах концесії менш якісних [1].

За оцінками фахівців проекту Євросоюзу до 2015 р. в країні не повинно залишитися жодної шахти у державній власності. Тоді до 2020 р. обсяг видобутку вугілля в Україні зросте за різними оцінками від 14% до 35% [2].

У 2010 році Уряд представив програму економічних реформ до 2014 року «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», яка включала відповідні наміри. Головним напрямком реформування галузі розглядалася саме приватизація життєздатних підприємств галузі та ліквідація безнадійно збиткових.

Однак пізніше плани з реформування галузі змінилися. Вийшов Закон України «Про державно- приватне партнерство», та всі вуглевидобувні активи було поділено на чотири групи. До першої увійшли інвестиційно-привабливі підприємства, які мають бути приватизовані; до другої - шахти, які можуть розвиватися в умовах державно-приватного партнерства; до третьої - підприємства, які повинні залишитися в держвласності; до четвертої - шахти, що підлягають ліквідації.

Наміри здійснення масової приватизації вугледобувних підприємств було скасовано та розпочато процес передачі підприємств в концесію. 18 липня 2011 р. було видано наказ Міненерговугілля № 300 Про проведення концесійного конкурсу ДП Ровенькиантрацит і ДП Свердловантрацит, та 23 листопада 2011 р. підписано Накази № 742 і № 741 про затвердження результатів та переможців конкурсів з концесії цілісних майнових комплексів державних підприємств «Ровенькиантрацит» і «Свердловантрацит». На початку 2012 року Постановою КМУ №71 затверджено перелік об’єктів паливно-енергетичного комплексу права державної власності, які можуть надаватися в концесію. До нього було включено вже 85 державних підприємств, що становило близько 95% усіх вуглевидобувних активів держсектора. На понад 40 шахт Донецької та Луганської областей знайшлися й претенденти, які виявили бажання взяти ці шахти в концесію [3].

В квітні 2012 року прийнято Закон «Про особливості приватизації вугледобувних підприємств» № 4650-VI, який дозволяє продаж всіх акцій вугледобувних підприємств, що належать державі, та який викликав неоднозначну реакцію з боку фахівців та експертів. Так, поряд з позитивною оцінкою приватизації вітчизняних вугледобувних підприємств, визнанням її необхідності та переваг, висловлюється думка, що це залишить державу зовсім без власності, у тому числі стратегічно важливих об’єктів. В підтвердження цього наводяться дані, що в результаті масштабної приватизації вугільних шахт у власності держави в Донецькій області залишиться лише 11 підприємств, а в Луганській - 7. Шахти планують приватизувати до 2015 г., про що КМУ прийняв розпорядження №728-р від 19.09.2012 р. Про затвердження плану корпоратизації державних вугледобувних підприємств до 2014 року [4].

Голова Фонду держмайна А. Рябченко зауважує, що очікувати великих надходжень в держбюджет від приватизації помилково. Умови приватизації відображають в основному інтереси наближених до влади потенційних інвесторів, а не інтереси держави та галузі. І це є світовою практикою [5].

Але приватизацію визначено як перспективу розвитку вітчизняної вугільної промисловості. І тільки реалізація намічених цілей дозволить домогтися стабільності в роботі галузі. А поки, як показує практика, митарства зі сторони в сторону, непослідовність у визначенні стратегії розвитку вугільної промисловості створюють на підприємствах галузі атмосферу невизначеності, зростання соціальної напруги в трудових колективах. Таке управління галуззю не сприяє оздоровленню фінансового стану шахт – державні вугільні підприємства продовжують накопичувати збитки, амбіційні завдання з нарощування видобутку породжують проблеми зі збутом, при цьому аварійність на шахтах зростає [6].

Для активізації процесу приватизації у вугільній галузі України та підвищення його ефективності можна запропонувати на державному і галузевому рівні не розглядати приватизацію шахт як джерело поповнення державного бюджету. Головною метою приватизації та критерієм успішності її проведення слід вважати підвищення ефективності функціонування вугледобувних підприємств. Також необхідно сформувати конкурентний ринок вугілля в Україні та сприяти створенню недержавних вертикально- інтегрованих структур типу вугілля – кокс - метал або вугілля - електроенергія.

Реалізація потенціалу вугільної галузі України значною мірою залежить від успішності приватизації підприємств. Але експерти вважають, що з визначенням курсу на повномасштабну приватизацію вугільних держпідприємств у 2013 році, держава не буде повністю відмовлятися від концесії. Використовуватимуться всі можливі інструменти, передбачені діючим законодавством. Аналітики впевнені, що по кожному окремому підприємству буде обиратися своя форма державно- приватного партнерства. Підприємства, які потребують інвестицій, віддаватимуться за символічною ціною і на інвестора будуть покладені зобов’язання з розвитку підприємства [7].

На сьогодні серед теперішніх гравців вугільного ринку ще не можливо назвати потенційних концесіонерів або покупців. Зацікавлена в тому чи іншому активі компанія буде прагнути отримати над ним контроль в будь-якій формі. Однак дослідники вважають, що лідери ринку будуть найбільш зацікавлені саме у держшахтах, призначених для передачі в концесію [1].

З точки зору держави цей інструмент вважається експертами компромісним: на відміну від приватизації, управління активом передається на обмежений термін, його модернізація проводиться в основному за рахунок приватного інвестора, і значна частина прибутку від його експлуатації дістається теж йому, що справедливо [8].

Суспільством наміри уряду з передавання в концесію вітчизняних вугледобувних підприємств в основному були сприйняті позитивно.

Доцільність використання концесії, як способу розвитку підприємств, доводиться і вітчизняною історією, яка показує, що практично весь Донбас будувався за рахунок концесії, і це може вважатися позитивним досвідом передачі українських шахт у концесію, незважаючи на те, що було це ще на початку XIX століття [9].

Перший заступник голови комітету Верховної ради з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки О. Кунченко зазначає, що багато країн, які стикалися з проблемою відродження вугільної галузі, для цього залучали кошти приватних інвесторів не лише через пряму приватизацію шахт. Найчастіше більш ефективним виявлявся механізм передачі вугільних підприємств у концесію, особливо коли йдеться про стратегічно важливі об’єкти. Концесія - це загальносвітова практика. Серед переваг концесії він виділяє те, що, по-перше, держава отримує більше грошей за об’єкт за підсумками концесії, ніж від приватизації, по-друге, держава зберігає за собою власність, яку зможе приватизувати за вигіднішою ціною по закінченні її терміну, або зберігши право власності на об'єкт, може залучити інвестиції в галузь, по-третє, державі залишається все нове обладнання, яке встановить інвестор. Отож, на думку О. Кунченка, у сьогоднішній ситуації єдиним інструментом, який дозволить швидко і на тривалий час залучити інвестиції у вугільні підприємства, є концесія, яка дозволить державі не тільки отримати надходження до бюджету у вигляді концесійних платежів та податків, а й створити нові або реконструювати виробничі потужності за рахунок інвестора [10].

Але, в процесі реалізації намірів уряду, аналізуючи укладені концесійні договори на передачу цілісних майнових комплексів ДП «Ровенькиантрацит» та ДП «Свердловантрацит», слід зазначити, що держава всі значні удосконалення, які зробить концесіонер, має йому компенсувати. Так, в розділі «Умови та обсяги поліпшення об'єкта концесії та порядок компенсації зазначених поліпшень» зазначено, що «концесієдавець зобов’язаний відшкодувати витрати концесіонера, які концесіонер здійснив під час проведення поліпшення майна, переданого в концесію у складі об’єкта концесії, грошовими коштами або іншим майном, майновими правами за домовленістю з концесіонером чи за рахунок встановлення права спільної часткової власності з концесіонером на поліпшені об’єкти концесії в частині здійснених концесіонером поліпшень». Тобто, концесіонер автоматично набуває права власності на об’єкт поліпшення або отримує грошову компенсацію. Також в договорі оговорено, що «майно, створене, придбане концесіонером за власні кошти в ході здійснення господарської діяльності при управлінні (експлуатації) об’єктом концесії на виконання умов договору, є власністю концесіонера, крім майна, створеного, придбаного концесіонером за рахунок амортизаційних відрахувань на основні засоби у складі об’єкта концесії». А враховуючи те, що обладнання вугледобувних підприємств зношене на 70-80% і здійснення ефективної виробничої діяльності можливе за умови його оновлення, то за період дії договору концесії практично все майно може бути у власності концесіонера.

Концесійний договір містить і положення, в яких зазначається, що «у разі дострокового розірвання договору в порядку, передбаченому договором або чинним законодавством України, концесієдавець зобов’язується відшкодувати витрати концесіонера на здійснені поліпшення у спосіб, визначений за згодою концесіонером, а саме грошовими коштами або майном, майновими правами, протягом 30 календарних днів з моменту розірвання договору». Причин дострокового розірвання договору може бути багато і в цьому випадку у держави обмежений 30 днями термін на відшкодування витрат концесіонера. Тому є велика вірогідність, що відшкодування може бути проведено майном або майновими правами, що також дозволить концесіонеру отримати державне майно у власність.

Думки, що концесія є найбільш швидкий інструмент одержати кошти для розвитку вугільних держпідприємств, та єдине вирішення проблем для перспективних шахт, які мають стратегічне значення для держави і не підлягають приватизації, дотримуються й фінансові аналітики Так, концесію вважають дуже вигідним для держави інструментом, оскільки при концесії держава передає в тимчасове користування приватному капіталу якийсь національний об'єкт. А після закінчення концесії, держава замість об’єкта, що простоює, одержує бізнес, який ефективно працює [11].

Аналіз укладених концесійних договорів, зокрема з передачі ДП «Ровенькиантацит» дозволяє константувати, що після закінчення терміну концесії держава може і не отримати об'єкти концесії у дієздатному стані, і тим паче як ефективно працюючий бізнес, оскільки договором зазначається, що «майно, створене, придбане концесіонером за власні кошти в ході здійснення господарської діяльності при управлінні (експлуатації) об’єктом концесії на виконання умов договору, є власністю концесіонера… Концесіонер не зобов’язаний створювати нове майно, крім добудови об’єктів незавершеного будівництва на виконання зобов’язань концесіонера за договором». Тобто, замість відпрацьованої ділянки, закритої шахти тощо концесіонер не зобов’язаний побудувати нову та забезпечити звільнених працівників новими робочими місцями.

Незважаючи на те, що у разі припинення або розірвання договору концесії концесіонер зобов’язаний повернути концесієдавцеві об’єкт концесії у належному стані, не гіршому ніж на момент передачі його в концесію, з урахуванням нормального фізичного зносу; земельні ділянки – відповідно до умов договору оренди земельної ділянки, у договорах не визначено механізм повернення об’єкта концесії концесієдавцю, якщо на цей момент одна або декілька шахт чи підрозділів будуть закриті з причини виробітки запасів вугілля або достроково з невідпрацьованими запасами.

Вигідною аналітики вважають передачу в концесію збиткових активів, коли держава може розраховувати на розвиток об'єкта та прилеглих територій, на додаткові надходження коштів від інвестора у вигляді роялті, і на отримання цього об'єкта у дієздатному стані після закінчення терміну концесії, оскільки концесія покладає на концесіонера обов'язки, вигідні для держави [8].

З цієї позиції з критикою до вже проведених концесійних конкурсів з передачі «ДПЕК Ровенькиантрацит» та «ДПЕК Свердловантрацит» виступають також фахівці з приводу того, що концесія – механізм, який дуже вдалий і дуже вигідний саме для тих підприємств, які знаходяться у поганому стані. А ці підприємства одні з небагатьох держпідприємств, які працюють ефективно і виконують план. Тому віддавати їх у концесію було нераціонально. Фахівцями не виключається й можливість того, що після отримання в управління ДП «Свердловантарцит» і ДП «Ровенькиантрацит» приватна компанія матиме змогу розпоряджатися державними коштами, які йдуть на підтримку цих підприємств [12].

Не знайшли схвалення й наміри уряду і з боку галузевих аналітиків, які вважають, що краще було б шахти продати, а не здавати в оренду. Оренда – це дуже непрозорий механізм, в якому закладено велику кількість передумов для корупції. Проведені конкурси на право концесії також були розкритиковані експертами за заангажованість та необ’єктивність при визначенні переможця [13].

В підтримку передачі підприємств в концесію неодноразово зазначалося те, що переможець запропонував найкращі умови здійснення концесії, що найбільше відповідають інтересам держави і розвитку самих державних підприємств. Його інвестиційна пропозиція включала зобов’язання стовідсоткового збереження зайнятості, згоду на виконання існуючої тарифної угоди, колективного договору та соціальних гарантій для працівників. Але в Розділі «Умови використання праці працівників- громадян України» концесійних договорів зазначається, що під час здійснення концесійної діяльності концесіонер використовує працю робітників-громадян України на підставі законодавства України про працю….. за винятком, випадків зміни у порядку, встановленому чинним законодавством України, виробничої структури структурних підрозділів підприємства концесіонера. Тобто зміна (оптимізація) виробничої структури – є законною підставою для зменшення кількості працівників та звільнень.

До речі, нещодавно, компанія ТОВ «ДПЕК» оголосила про намічені в 2013 році зміни в структурі ТОВ «ДПЕК «Ровенькиантрацит». Так, на базі шахт планується сформувати два шахтоуправління, з прямим підпорядкуванням бізнес-блоку «Вугілля». Зміни стосуватимуться і допоміжних підприємств.

Представниками міських органів влади м. Свердловська зазначалося, що у Свердловську та Ровеньках практично вся соціальна сфера функціонує за рахунок найбільших містоутворюючих, до того ж державних вугільних підприємств - відповідно, ДП «Свердловантрацит» і ДП «Ровенькиантрацит», від яких залежить стан усіх соціальних об’єктів, а отже, і рівень життя городян загалом. Держава не може забезпечити нормальне функціонування як держпідприємств, так і соцсфери [14].

Але в укладених концесійних договорах зазначається, що правом концесіонера є передача об’єктів соціальної інфраструктури у комунальну власність – за рішенням концесієдавця у порядку, визначеному чинним законодавством України. Цей пункт є підставою для передачі на баланс місту та селищним радам концесіонером збиткових об’єктів соціальної інфраструктури, які потребують постійного фінансування (котельних для опалення міста та селищ, будинків, дитячі спорткомплекси та інші). При використанні концесіонером цього права, об’єкти соціальної інфраструктури очікує поступовий занепад, а населення – погіршення соціальних умов та, відповідно, рівня життя.

Неодноразово в ЗМІ висловлювалися і деякі побоювання відносно того, що всі привабливі вуглевидобувні активи можуть бути просто роздані за символічну винагороду в процесі запровадження концесії. На думку деяких фахівців, враховуючи, що саме концесіонери отримують пріоритетне право на подальше придбання шахт, концесія може бути одним із засобів прихованої приватизації і є перехідним моментом до їх подальшої приватизації [1; 15]. До того ж економною для отримувачів шахт. В кінцевому підсумку, на думку експертів, український шлях приватизації шахт призведе до суцільної монополізації галузі з мінімальним ефектом для держави [13].

Ефективність передачі шахт в концесію значною мірою залежить від позиції концесіонерів та від того, наскільки вагомим буде їх внесок. Збереження шахт в держвласності вони можуть використати для того, щоб замість вкладення капіталів, навпаки, отримувати підтримку від держави. В такому разі стан вуглепрому лише погіршиться, а подальше посилення кризи у галузі призведе до втрати енергетичної незалежності країни. Експерти вважають, що новий курс реформування вугільної промисловості не передбачає вирішення болючіших проблем галузі, а просто має на меті перерозподіл сфер впливу або зміцнення позицій існуючих фінансово-промислових груп, і відображає не стільки інтереси держави і галузі, скільки інтереси наближених до влади потенційних інвесторів [1; 15].

З огляду на важливість вугілля для енергетичної безпеки держави та на те, що антрацит - стратегічна сировина для теплоенергетичного комплексу України, фахівці вважають, що умови концесійного конкурсу мають бути прописані дуже жорстко, а кваліфікаційні вимоги до учасників повинні передбачати суттєвий досвід і гарантії того, що вугілля буде надходити в першу чергу на українські ТЕС [11].

Передача державних вугільних підприємств в концесію має свої особливості і з позиції обмеженості запасів шахт. Так, за підрахунками фахівців промислові запаси на «ДПЕК «Ровенькиантрацит» складають 165,3 млн. т та, згідно розрахунків, вичерпаються через 33 роки, запаси «ДПЕК «Свердловантрацит» дещо більші – 211,9 млн. т, їх вистачить на 40 років. Концесійні договори по обох підприємствах було підписано на 49 років. І виникає питання – що ж дістанеться державі по закінченню цих термінів [7].

Голова конкурсних комісій, заступник міністра енергетики та вугільної промисловості С. Чех, підбиваючи підсумки концесійних конкурсів наголосив, що обсяг видобутку вугілля ДП «Ровенькиантрацит» збільшиться з 7 млн. т 2012 року до 7,1 млн. т 2016-го, ДП «Свердловантрацит» - з 6,75 млн. т 2012 року до 7,18 млн. т 2016-го [16]. Слід зазначити, що видобуток вугілля, зокрема по ДП «Ровенькиантрацит», за офіційними даними у 2011 році склав 7,3 млн. т, то ж за прогнозований період концесіонер не обіцяє досягти навіть попереднього обсягу видобутку, не говорячи вже про його збільшення. До того в концесійних договорах практично не визначені питання розкриття і підготовки нових пластів та горизонтів, мова йде тільки про добудову об’єктів незавершеного будівництва з прогнозними розмірами витрат, які є необхідними для понесення концесіонером. Отже, при передачі об’єкта в концесію терміном на 49 років видобуток прогнозується тільки на 5 років. Подальший розвиток фронту гірничих робіт та обсяг видобутку не обговорюється і залежить від значних капітальних вкладень. Враховуючи те, що інвестор (концесіонер) при укладанні договору концесії не лише отримує право на створення та експлуатацію об'єктів, а й отримує широкі, порівняно з орендою, можливості самостійно визначати плани щодо створення, розвитку та експлуатації об'єктів концесії, ефективна робота держпідприємств, переданих у концесію цілком залежатиме від зацікавленості концесіонерів.

Висновки з проведеного дослідження. Для підвищення ефективності залучення у вугільну галузь приватних інвестицій необхідно при складанні концесійних договорів максимально передбачити можливі сценарії розвитку подій і можливі дії у цих випадках як концесієдавця, так і концесіонера.

Необхідно враховувати і той факт, що у концесійному договорі на передачу в концесію шахт предметом є особливий об'єкт - надра, які згідно зі ст. 4 Кодексу України «Про надра» є виключною власністю народу України і надаються лише у користування, і не тільки надра, а й корисні копалини, що їх видобувають, належать державі, концесійні договори подібного роду підлягають затвердженню Верховною Радою України. В основі виникнення таких цивільно-правових відносин лежить складний юридичний факт, і має бути спеціальна процедура укладення таких договорів, отримання відповідної ліцензії та акта про надання гірничого відводу [16].

Не зменшуючи важливості та переваг договорів на передачу в концесію вітчизняних вугледобувних підприємств у виробничій діяльності, в сфері використання трудових ресурсів, екології та охорони довкілля, у фінансовій сфері, до істотних недоліків укладених концесійних договорів можна віднести те, що в них не розкриті функції, які виконуватимуть відокремлені підрозділи та їх подальша доля. Оскільки згідно договору концесії концесіонер має право змінювати виробничу структуру структурних підрозділів, проводити їх реорганізацію та оптимізацію. У договорі концесії є також багато інших неоднозначних питань, які частково були розглянуті та потребують доопрацювання й додаткової аргументації. Одним з головних невизначених моментів вже укладених концесійних договорів є те, що у них не розглядається доля підприємств та багатотисячних трудових колективів після того як вичерпаються запаси вугілля на окремих відособлених підрозділах (шахтах). А таке може початись вже через 10-20 років. У зв’язку із цим доцільно було б при укладанні договору зобов’язати концесіонера частину суми концесійного платежу направляти на будівництво нового виробництва та створення нових робочих місць для працівників, які будуть звільнені при закритті шахт та інших підрозділів.