Авторы:Курило М.Ю., Шевченко Т.М.
Источник:ЮСТ Украина http://yust.kiev.ua/ru/publications/43
В Украине большое количество водоемов. Использование земель водного фонда и водных объектов в целях получения дохода является весьма заманчивым занятием для субъектов хозяйствования. Частные пляжи, иные места массового отдыха, спорта, а также многочисленные объекты рыбного хозяйства сейчас уже никого не удивят.
Казалось бы, государству должно быть выгодно эксплуатировать как водные объекты, так и земли водного фонда. Помимо очевидных выгод в виде поступлений от налогов и сборов, а также аукционов по продаже прав аренды земельных участков, государство получает благоустройство территорий водных объектов, в том числе прилегающих территорий, улучшение санитарного состояния водоемов и т.д.
Однако правовое регулирование свидетельствует о полной незаинтересованности государства в вышеописанных выгодах. Следует отметить, что помимо основных нормативных актов в этой сфере - Земельного и Водного кодексов Украины – данный вопрос урегулирован достаточно большим количеством подзаконных актов, соблюдение требований которых бывает во многих случаях или невозможным или достаточно проблематичным.
Так, например, в соответствии со ст.ст. 58-60 ЗК Украины и ст. 87 ВК Украины для создания благоприятного режима водных объектов вдоль морей, вокруг озер, водохранилищ и иных водоемов устанавливаются водоохранные зоны. При этом в пределах водоохранных зон выделяются участки под прибрежные защитные полосы, на которых ограничены определенные виды хозяйственной деятельности. Кроме того, если водный объект относится к системе централизованного водоснабжения, то в соответствии со ст. 93 ЗК Украины и п.1 Правового режима зон санитарной охраны водных объектов, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины № 2024 от 18.12.98, вокруг него также устанавливаются 3 пояса зон санитарной охраны, каждый из которых предусматривает определенные ограничения хозяйственной деятельности.
ЗК и ВК Украины устанавливают, что в пределах водоохранных зон запрещено строительство любых объектов (кроме гидрометрических, гидротехнических и линейных), в т.ч. баз отдыха, дач, гаражей, стоянок автомобилей. При этом объекты, находящиеся в прибрежной защитной полосе, могут эксплуатироваться, если при этом не нарушается ее режим. Не пригодные к эксплуатации сооружения, а также несоответствующие установленным режимам хозяйствования, подлежат вынесению за пределы прибрежных защитных полос. Режимы зон санитарной охраны водного объекта вообще или полностью запрещают строительство жилых и хозяйственных зданий, а также строительные работы не на водопроводных объектах (первая зона), или существенно ее ограничивают (вторая и третья зона).
При этом если предельный размер водоохраной зоны определен ст. 60 ЗК Украины и составляет от 25 до 100 метров от уреза воды, то размер зон санитарной охраны нормативно не установлен, в результате чего санитарно-эпидемиологическая служба может отказать в согласовании проекта отвода из-за достаточно близкого размещения объекта относительно уреза воды.
Органы прокуратуры часто инициируют иски к субъектам хозяйствования о признании недействительными заключенных ними договоров, ссылаясь как на вышеуказанные положения, так и на другие несовершенные нормы законодательства в сфере использования земель водного фонда.
Например, ч. 4 ст. 61 ЗК Украины указывает, что режим хозяйственной деятельности на земельных участках прибрежных защитных полос вдоль рек, вокруг водоемов и на островах устанавливается законом. Однако такой закон до настоящего времени не принят, а Водный Кодекс Украины лишь слово в слово повторяет положения Земельного кодекса Украины.
Также не ясна процедура выноса за пределы защитных полос объектов, не пригодных к эксплуатации, а также несоответствующих установленным режимам хозяйствования. Выходит, что фактически обветшалую лодочную станцию или дом отдыха на берегу озера (водохранилища) нельзя реконструировать (так как строительные работы запрещены) и нужно сносить? Или сам вынос объекта будет состоять в изменении фактических границ водоохраной зоны путем исключения объекта из соответствующей зоны? И тогда в водоохраной зоне около водоема будет «белое пятно»?
Следует отметить, что отказы местных советов и государственных администраций в предоставлении участков водного фонда под застройку зачастую мотивированы тем, что объект будет располагаться в прибрежной защитной полосе или в пределах зон санитарной охраны.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что суды уделяют значительное внимание документации, которая стала основанием для принятия решения о предоставлении участков в аренду, в частности, данным государственного земельного кадастра, а также геодезической службы об установлении границ в натуре. Так, если по данным кадастра лицо официально не является пользователем или собственником земельного участка, то его иск о признании недействительным договора аренды между третьими лицами не подлежит удовлетворению, даже если ранее данное лицо пользовалось данным участком на основании правоустанавливающих документов, однако участок в натуру не вынесен (напр., постановление ВХСУ от 26.12.07 по делу № 31/398, от 27.11.07 по делу № 04/326а, постановление ВСУ от 17.10.06 по делу № 2-2/1600-2006, постановление Киевского апелляционного хозяйственного суда от 19.09.06 по делу № 47/83).
Также большое значение имеет то обстоятельство, где находится земельный участок и водный объект – за пределами населенного пункта или нет, поскольку зачастую многие водные объекты и земельные участки водного фонда предоставляются местными советами и государственными администрациями с превышением их компетенции, предусмотренной ЗК Украины, Законом Украины «О местных государственных администрациях» и Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине». В случае предоставления земельного участка за пределами населенного пункта местным советом (или же госадминистрацией – в пределах населенного пункта) соответствующий договор аренды и решение подлежат признанию недействительными (постановление Киевского апелляционного хозяйственного суда от 19.09.06 по делу № 47/83, постановление ВХСУ от 27.11.07 по делу № 04/326а, от 03.10.06 по делу № 3/9002), как заключенные с нарушением требований закона и с превышением полномочий.
При передаче водного объекта в аренду следует учитывать и его статус, т.к. в соответствии со ст. 51 ВК Украины, водные объекты общегосударственного значения передаются в аренду только Кабинетом министров Украины и местными государственными администрациями, а не местными советами, на территории которых он расположен. Заключение договора аренды с местным советом в данном случае также противоречит требованиям закона (напр. постановление ВСУ от 30.05.08 по делу № 22Ц-954/2008).
Вместе с тем, судебная практика негативно оценивает иски о понуждении совета заключить договора аренды в случаях, если соответствующее решение об утверждении проекта отвода советом не принималось (напр. постановление ВХСУ по делу № 3/519 от 04.06.08, от 26.12.07 по делу № 2-26/12516-2006, от 11.01.07 по делу №2-20/11801-2006, п.1 Обзорного письма ВХСУ от 30.11.07 N 01-8/918 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с арендой земельных участков», постановление ВАСУ от 17.10.06 по делу № К-20700/06). Такая практика сформировалась в течение последних 2 лет, и основана на том, что согласно п. 34 ст. 26, п. 2 ст. 77 Закона Украины “О местном самоуправлении в Украине” вопрос регулирования земельных отношений (в том числе предоставления земельного участка в аренду) решается на пленарном заседании сессии совета, а споры о возобновлении нарушенных прав юридических и физических лиц, возникающие в результате решений, действий или бездействия органов или должностных лиц местного самоуправления, решаются в судебном порядке. То есть законодательством предусмотрено, что способом волеизъявления совета, который реализовывает право собственности относительно земель от имени соответствующей территориальной громады, является принятие решения сессией совета, и понуждение совета заключать договор с лицом, решение о предоставлении земельного участка которому не принималось, является нарушением гарантий независимости органов местного самоуправления.
До сих пор не сложилось однозначной практики применения положений ч.2, 3 ст. 85 ВК Украины и п. 3, 4 Порядка пользования землями водного фонда, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины № 502 от 13.05.96. Указанные нормы предполагают, что во временное пользование земли водного фонда могут быть предоставлены только по согласию их постоянных пользователей (специализированных водохозяйственных организаций). На практике в большинстве случаев советы предоставляют земельные участки в аренду без получения такого согласования от специализированных организаций, однако в судебной практике есть примеры, когда несоблюдение этих требований (напр., постановление ВХСУ от 15.06.06 по делу № 2-2/1600-2006 (2-2/14349-05)) влечет за собой признание договора аренды недействительным.
Не вызывает сомнений, что даже без четких и логичных правил бизнес на землях водного фонда, конечно же, будет существовать. Однако при этом не стоит рассчитывать на полное соблюдение предпринимателями требований экологического и санитарного законодательства при эксплуатации земель, равно как и на то, что найдется много желающих проходить многочисленные бюрократические препоны, для того, чтобы облагородить находящиеся в пределах населенных пунктов водные объекты и развивать городскую инфраструктуру.