Проведено аналіз сучасного стану класифікації земель в України. Представлено авторську класифікацію земельних ділянок за цільовим призначенням, що базується на чинній законодавчій та нормативно-правовій базі.
Постановка проблеми. Одним із провідних інструментів правового захисту земель, а також забезпечення їх раціонального використання та охорони, є встановлення цільового призначення земельних ділянок.
Раціональне використання земельної ділянки є похідним щодо її цільового призначення, адже лише оперуючи чітко встановленою метою експлуатації землі можна розробляти перелік конкретних методів її використання, визначати особливості розміщення продуктивних сил у межах ділянки, встановлювати склад земельних угідь, а також здійснювати контроль за раціональністю землекористування тощо. Таким чином, цільове призначення слід визнати головним джерелом обов'язків землекористувача, а отже – особливо важливою характеристикою земельної ділянки. По суті, саме встановлюючи цільове призначення земель держава забезпечує особливу охорону земель як основного національного багатства, реалізуючи, таким чином, положення статті 14 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР [1]. Земельна ділянка, на відміну від інших об'єктів права власності, відносно яких власник вправі здійснювати будь-які дії (знищувати, псувати, споживати тощо), має використовуватися виключно відповідно до її цільового призначення, причому навіть невикористання ділянки також є правопорушенням. Дослідження проблеми класифікації земель за цільовим призначенням належить до числа провідних завдань сучасної юридичної та землевпорядної науки, актуальність якого обумовлюється як певною незавершеністю і недосконалістю чинної нормативно-правової бази земельних відносин, так і низкою проблем щодо забезпечення раціонального використання та охорони земель в Україні на сучасному етапі земельної реформи.
Аналіз останніх наукових досліджень. Питанням класифікації земель в Україні присвячено роботи таких науковців як Д.С. Добряк, О.П. Канаш, Л.Я. Новаковський, М.М. Паночко, А.М. Третяк, Б.М. Чепков та деяких інших [2, 3]. При веденні державного реєстру земель нині використовується Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ)*, хоча він не є нормативним документом, не реєструвався у Мін’юсті України, не відповідає нормам чинного Земельного кодексу України (перш за все, статті 18, яка визначає перелік категорій земель), а тому в умовах сьогодення є нікчемним. Таким чином, залишається відкритим питання створення сучасного класифікатора цільового призначення земельних ділянок, що узгоджувався б з чинними земельним та галузевими законодавствами, а також іншими державними класифікаторами.
Метою даної статті є аналіз сучасного стану класифікації земель в України, а також розробка пропозицій щодо сучасної класифікації земельних ділянок за цільовим призначенням, яка базується на діючій законодавчій та нормативно-правовій базі.
Виклад основного матеріалу. У загальному розумінні, під цільовим призначенням земельної ділянки слід розуміти визначений законодавством правовий режим її експлуатації (використання), який забезпечує реалізацію права користування земельною ділянкою у такий спосіб, що відповідатиме суспільним інтересам та не завдаватиме шкоди навколишньому природному середовищу [4].
Цільове призначення не можна розглядати як “природну властивість” земель, адже його встановлення є, перш за все, вольовим актом держави, спрямованим на якомога повнішу реалізацію земельно-ресурсного потенціалу належної їй території. В той же час, встановлення цільового призначення земель має здійснюватися на підставі їх спроможності задовольняти потреби суспільства у основних засобах сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, а також просторі для розміщення житлової і виробничої забудови, транспортної інфраструктури тощо. Мають враховуватися і важливі екосистемні функції землі як середовищеформуючого базису, носія ландшафтного та біотичного різноманіття. Відповідно до статті 19 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-Ш [5] до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим. Стаття 19 Кодексу встановлює вичерпний перелік із дев'яти категорій земель: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; є) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Окремо зазначено, що земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі. Певним недоліком сучасного поділу земель на категорії можна вважати його “розімкненість”, що обумовлена назвою останньої, дев'ятої категорії земель – “землі промисловості, транспорту ... та іншого призначення”. Таке формулювання, на практиці, дає широке поле для “творчості” органів державної влади та місцевого самоврядування при прийнятті рішень щодо встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок. При цьому, некоректно сформульоване цільове призначення ділянки, в результаті унеможливлює ефективний державний контроль за використанням та охороною земель, адже віднайти у чинній нормативно-правовій базі нормативи раціонального землекористування, що відповідають “екзотичному” цільовому призначення, як правило, дуже складно або взагалі неможливо. Важливо також відмітити принципову відмінність понять “категорія земель” або “основне цільове призначення земельної ділянки” від поняття “цільове призначення земельної ділянки”, адже перші два є значно ширшими і різні земельні ділянки, що віднесені до однієї категорії, можуть мати досить відмінне цільове призначення. Наприклад, землі сільськогосподарського призначення як категорія включають землі: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; для ведення фермерського господарства; для ведення особистого селянського господарства; для ведення підсобного сільського господарства; для колективного або індивідуального садівництва; для сінокосіння і випасання худоби; для науково-дослідних і навчальних цілей; для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства та інші. Кожне із перерахованих цільових призначень характеризується власним правовим режимом, що істотно вирізняється навіть в межах однієї категорії земель. Розробка підходів до класифікації земель за цільовим призначенням у сучасних умовах є досить складним завданням. Відповідний класифікатор має будуватися на чинному земельному та галузевих законодавствах, узгоджуватися, по-перше, із Класифікацією видів економічної діяльності ДК 009:2005 (КВЕД), що затверджена і введена в дію наказом Держспоживстандарту України від 26.12.2005 № 375, та, по-друге, Державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000 (ДК БС), що затверджений і введений в дію наказом Держстандарту України від 17.08.2000 № 507. Має враховуватись також Стандартна статистична класифікація землекористування ЄЕК, яка розроблена Статистичною комісією та Європейською економічною комісією ООН*.
Автором пропонується чотирирівнева ієрархічна система класифікації цільового призначення земельних ділянок, кожна з позицій якої містить двозначний числовий код. Загальна структура цифрового коду класифікатора відповідає такій схемі: (см. примітку в кінці статті)На рівні класифікаційного угруповання “категорія земель” забезпечується деталізація поділу земель за основним цільовим призначенням відповідно до статті 19 Земельного кодексу України. Як десятий класифікаційний виділ цього рівня слід розглядати землі запасу, які до 01.01.2002 р. розглядалися як окрема категорія земель і після цієї дати не віднесені до іншого основного цільового призначення. Групи земель виділяються відповідно до деталізації категорій земель у Земельному кодексі України та інших законодавчих актах. Наприклад, категорія “землі житлової та громадської забудови” поділяються на групи “землі житлової забудови” та “землі громадської забудови”. Поділ земель на види здійснюється переважно за типами забудови, що здійснюються на земельній ділянці, відповідно до ДК БС, або за типами особливо цінних об’єктів, що розташовані на ділянках. Цільове призначення земельних ділянок виділяється в межах виду земель і характеризує безпосередній спосіб використання (експлуатації) земельної ділянки. У разі, коли вид земель не поглиблюється окремими цільовими призначеннями земельних ділянок, а сам розглядається як цільове призначення, четвертій позиції цифрового коду присвоюється значення “00”. Однією з головною задачею поділу земель на окремі цільові призначення є забезпечення принципу вичерпності та всеосяжності класифікації щодо визначення усіх можливих способів використання земель. Такий підхід унеможливить у подальшому встановлення “довільних” цільових призначень органами державної влади та місцевого самоврядування і дозволить забезпечити дієвий державний контроль за дотриманням вимог щодо використання земель за цільовим призначенням. Важливим також є дотримання принципу законності, який передбачає, що класифікація повинна базуватись на нормах права, та принципу узгодженості, який передбачає узгодженість класифікації земель із іншими діючими державними класифікаційними системами. Класифікація земель сільськогосподарського призначення здійснена із урахуванням Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III, колишнього Земельного кодексу України у редакції від 13.03.1992 № 2196-XII (щодо деяких цільових призначень), законів України “Про меліорацію земель” від 14.01.2000 № 1389-XIV, “Про фермерське господарство” від 19.06.2003 № 973-IV, “Про особисте селянське господарство” від 15.05.2003 № 742-IV, “Про мисливське господарство та полювання” від 22.02.2000 № 1478-III, а також КВЕД та ДК БС.
Слід окремо відмітити, що до земель сільськогосподарського призначення належать землі для ведення рибного господарства та землі для ведення мисливського господарства. Перші, попри свою “близькість” до земель водного фонду, призначені для виробництва сільськогосподарської продукції – продуктів харчування. Мисливське господарство, в свою чергу, має досить опосередковане відношення до лісорозведення і, як самостійний вид економічної діяльності, що пов’язаний із вирощуванням і добуванням дичини, набагато ближче до нетоварного сільськогосподарського виробництва. Землі житлової та громадської забудови класифіковані у відповідності до Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III та ДК БС. Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення класифіковані із урахуванням поділу, передбаченого Законом України “Про природно-заповідний фонд України” від 16.06.1992 № 2456-XII. Землі оздоровчого призначення виділялися із урахуванням Закону України “Про курорти” від 05.10.2000 № 2026-III. Класифікація земель рекреаційного призначення здійснена із урахуванням Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III, Закону України “Про туризм” від 15.09.1995 № 324/95-ВР, КВЕД та ДК БС. Поділ земель історико-культурного призначення враховує норми Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III, законів України “Про охорону культурної спадщини” від 08.06.2000 № 1805-III та “Про охорону археологічної спадщини” від 18.03.2004 № 1626-IV. Землі лісогосподарського призначення класифіковані у відповідності до Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III, Лісового кодексу України в редакції Закону № 3404-IV від 08.02.2006, а також КВЕД. Землі водного фонду диференційовані у відповідності до Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III та Водного кодексу України від 06.06.1995 № 213/95-ВР. Поділ земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення здійснювався на базі Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III, КВЕД та ДК БС. Розроблений автором класифікатор цільового призначення земельних ділянок наведено у таблиці.
Застосування запропонованого класифікатора дозволить забезпечити органи державної влади та органи місцевого самоврядування, інших користувачів інформації об'єктивними відомостями про склад земельного фонду держави та адміністративно територіальних утворень, в тому числі для коректного прийняття управлінських рішень щодо раціонального використання та охорони земель. Використання уніфікованої класифікації цільового призначення земельних ділянок стане важливою передумовою для розробки системи державних стандартів та нормативів в галузі землеустрою та охорони земель, які б встановлювали детальні правила використання земель щодо кожного цільового призначення. Класифікатор буде корисним для науково-обґрунтованого управління банками даних про наявність і стан земельних ресурсів, в тому числі у процесі ринкового обороту земельних ділянок.
Висновки. Сучасний стан класифікації земель за цільовим призначенням в України не може вважатися задовільним. Відсутність єдиного нормативного документу, який чітко регламентував би детальний розподіл земельного фонду за цільовим призначенням, призводить до безсистемного прийняття рішень щодо встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок, унеможливлення ефективного державного контролю за використанням та охороною земель. Розроблений автором Класифікатор цільового призначення земельних ділянок буде корисний для депутатів місцевих рад, посадових осіб органів земельних ресурсів, юристів, землевпорядників, правоохоронців, а також студентів землевпорядних вищих навчальних закладів.
Список літератури
1. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України від 23.07.1996 – 1996 р., № 30, стаття 141. 2. Новаковський Л.Я., Олещенко М.А. Соціально-економічні проблеми сучасного землекористування. – К.: Урожай, 2007. – 276 с. 3. Чепков Б.М., Паночко М.М. Сучасний стан та пропозиції щодо вдосконалення класифікації земель // Землеустрій та кадастр. – 2004. – № 3-4. – С. 41-61. 4. Мартин А.Г. Сучасні проблеми класифікації та встановлення цільового призначення земельних ділянок // Землевпорядний вісник. – 2007. – № 6. – С. 28-34. 5. Земельний кодекс України: Прийнятий 25.10.2001 № 2768-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3-4. – Ст. 27.