Зонування земель (територій) в межах населених пунктів та за їх межами: правові аспекти

Автор: А. І. Ріпенко

Проблема визначення об'єктів зонування

Чинним законодавством передбачаються різні види (різновиди) зонування, що мають суттєві відмінності: функціональне, територіально‑економічне, будівельне, ландшафтне, агроландшафтне, природно‑сільськогосподарське, історико‑культурне, зонування територій заповідників та курортів, пансіонатів та будинків відпочину, земельно‑оціночне, кадастрове, зонування територій населених пунктів для визначення відновної вартості зелених насаджень тощо. Мета проведення різноманітних зонувань неоднакова, проте їх об 'сктом часто постає одна й та сама територія. Щодо зонування територій населених місць, в багатьох країнах з ринковою економікою застосовується термін зонінг, а в літературі можна також зустріти поняття – синоніми: правове зонування, територіальне зонування, містобудівне зонування. Для зонування сільськогосподарських земель та інших земель, розташованих за межами населених пунктів, більш вживаним є термін районування.

Неабиякої актуальності питання зонування земель набули у зв'язку з внесенням 19.03.2009 р. Народним депутатом України С.М. Терещуком на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України Про зонування земель (реєстр. № 4238). Незважаючи на те, що проект був повернутий суб’єкту ініціативи 19.06.2009, дискусії з цього питання серед науковців, юристів і землевпорядників значно активізувались. До цього проекту були надані обгрунтовані зауваження Головного науково‑експертного управління Верховної Ради України та фахівців у галузі земельного права [2].

Перш за все, на нашу думку, слід визначитись з термінологією, що стосується коректного позначення у законодавстві об’єктів зонування, а саме, що є таким об’єктом – земля (землі) або територія та чи мають вони, як правові категорії, відмінності?

Проблема зумовлена тим, що вітчизняне законодавство в цій частині є непослідовним: у містобудівному законодавстві об’єктом планування та зонування визнається територія, натомість в земельному та екологічному – землі.

Як правові категорії, поняття: територія, земля, земельна ділянка, ландшафт нерівнозначні за змістом, але ж їх не можна ані ототожнювати, ані протиставляти. Основу будь‑якої території чи ландшафту становить земля та її персоніфіковані частини – земельні ділянки.

Втім, застосоване у Конституції України поняття земля (як об'єкт права власності Українського народу), не вживається у земельному законодавстві, тому, в контексті досліджуваного питання, слід вести мову про землі та земельні ділянки, які легально визнані об’єктами земельних відносин (ч. З ст. 2 Земельного кодексу України, далі – ЗК) [3].

Як об’єкт земельних правовідносин, землі являють собою земельні масиви певних категорій земель України (ст. 19 ЗК), приналежні державі чи територіальним громадам (публічним суб’єктам). Вони можуть мати досить приблизно визначені межі, а кадастрові номери таким землям не присвоюються [4; 49]. Втім, їх правомірно розглядати як об’єкти зонування.

Відмінною за обсягом та змістом є правова категорія територія, що охоплює всю земну поверхню в певних межах (кордонах), разом з різноманітними об’єктами та умовами, притаманним ландшафтом, забудовою, благоустроєм, що сприймаються цілісно, а також надрами, водами, лісами та іншою рослинністю, атмосферним повітрям.

Територія може вимірюватись як в кордонах держави в цілому, так і в межах її адміністративно‑територіальних одиниць (згідно з ЗК – адміністративно‑територіальних утворень, прим. – А.Р.), окремих населених пунктів, їх частин, певних земельних ділянок.

Наприклад, територія населеного пункту (міста, селища, села), як категорія земельного права, характеризується власними особливостями та являє собою складну систему пов'язаних узагальненим правовим режимом земель та земельних ділянок. Тому, незважаючи на те, що землі населених пунктів згідно з діючим ЗК не визнаються окремою категорією земель, доцільно вести мову про особливості їх правового режиму.

Як об’єкт управлінської діяльності, в тому числі планування та зонування, територія населеного пункту включає до свого складу розташовані на землі природні та (або) створені діяльністю людини умови, ресурси та об’єкти: збережені природні ландшафти, незабудовані території, парки, сквери, будівлі та споруди, інженерні й транспортні мережі тощо.

Суттєвою особливістю територій населених пунктів, що відрізняє їх правовий режим від земельних територій, розташованих за межами міст, селищ та сіл, є те, що узагальнені відомості про землі (земельні ділянки) в межах населених пунктів та розташовані на них будівлі, споруди, інженерні мережі та іншу інфраструктуру мають заноситись до містобудівного кадастру.

Безумовно, основою території кожного населеного пункту є земля чи, вірніше, землі, однак тут їх територіальна ознака домінує над іншими. Це знаходить вираз в тому, що землі в межах населених пунктів переважно розглядаються як певні площі, придатні чи не придатні для забудови та благоустрою, а також як землі разом з розташованими на них об’єктами.

Наприклад, важко знайти велике місто, де земля збережена у її природному вигляді. Тому в цих місцях слід скоріше вести мову про міський ґрунт, тобто удосконалені працею людини поверхні (площі), придатні для зручного пересування людей, забезпечення їх життєвих потреб, що водночас можуть являти собою й певні майнові об’єкти (покриття), утворені на землі (природному об’єкті), та приналежні муніципалітетам або іншим суб’єктам. Втім, для вітчизняного законодавства це поки що не характерно.

Тому, на нашу думку, об 'скпгом зонування в межах населених пунктів слід визнавати їх територію. Натомість, щодо земель, розташованих за межами населених пунктів (переважно земель сільськогосподарського призначення), об'єктом зонування доречно визначати відповідні землі. В даному разі саме це поняття дозволяє акцентувати увагу на визначенні землі як грунту, засобу виробництва, основи природних ландшафтів тощо.

Вищенаведена проблема стосується не лише термінологічних аспектів визначення об’єктів зонування.

Землі в межах населених пунктів мають суттєві відмінності від земель, розташованих за їх межами. Наслідок законодавчого встановлення таких особливостей можливо розглядати як певний земельно‑містобудівний правовий режим земель (територій) населених пунктів. З певиою долею умовності, це саме стосується земель приміських зон. Тому й здійснення зонування земельних територій в межах населених пунктів та за їх межами переслідує неоднакову мету та має, насправді, суттєві відмінності.

Тут варто відзначити, що віднесення певної території до меж населеного пункту не є режимоутворюючою процедурою, лише від якої залежить правовий режим тих чи інших земель, а навпаки – саме об’єктивні особливості певної території, обгрунтовані потребами у її використанні для містобудівних потреб чи благоустрою, зумовлюють необхідність включення земельних територій до меж населених пунктів, та, відповідно, зміни їх правового режиму.

Тому віднесення земель до меж міст, селищ та сіл може відбуватись лише за наявності затверджених генеральних планів чи техніко‑економічних обґрунтувань їх розвитку, що встановлено нормою ст. 173 ЗК. Тобто містобудівна документація визначає необхідність та доцільність таких заходів, а землевпорядна (проект землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно‑територіальних утворень) – можливість їх реалізації. В такому контексті можна казати про певний пріоритет містобудування над землевпорядкуванням в межах населених пунктів.

Особливості зонування територій населених пунктів

В межах населених пунктів особливе значення для регулювання використання їх територій має функціональне та правове зонування (зонінг).

Під функціональним зонуванням зазвичай розуміють диференціацію території міста за характером використання, тобто за типом функціонального призначення. Виділення функціональних зон (підзон) дозволяє створити найкращі умови для основних форм життєдіяльності сільського чи міського населення – праці, побуту, відпочинку, оскільки кожна з них висуває специфічні вимоги до розміщення та організації простору населеного пункту. Засади функціонального зонування закладаються у генеральних планах населених пунктів та деталізуються в іншій містобудівній документації.

За межами населених пунктів функціональне зонування в такому вигляді не здійснюється, оскільки ці території не охоплюються генеральними планами населених пунктів (за виключенням приміських зон) та іншою достатньо деталізованою містобудівною документацією.

За цих обставин, на відміну від місцевих правил забудови, регіональні правила забудови не містять у своєму складі графічного плану зонування, тобто не є зонінг‑планами.

Слід звернути увагу на те, що в населених пунктах функціональне та правове зонування (зонінг) не одне й те саме. Різниця між ними полягає в тому, що в містобудівній документації, де закладаються основи функціонального зонування, відсутні визначені юридичною мовою регламенти та процедури, спрямовані будь‑якому громадянину. В свою чергу зонінг, обмежуючись створенням єдиної карти зон із затвердженням переліку видів дозволеної забудови кожної з них, забезпечує необхідні правові механізми.

Важливою складовою плану зонування у складі місцевих правил забудови є схема планувальних обмежень, наявність яких зумовлена вимогами природоохоронного, земельного, містобудівного та іншого законодавства. На схемі позначаються розташування об’єктів, що є причиною встановлення обмежень, та межі територій їхньої дії. Природа (характер) планувальних обмежень відображається на схемі умовними позначеннями (санітарно‑захисна зона, зона регулювання поверховості забудови, зона зсувів або просідання поверхні, затоплення тощо).

Втім, законодавча регламентація питань розроблення й затвердження правил забудови та планів зонування для населених пунктів є недосконалою, зокрема:

відповідно до ст. 30–2 Закону України Про планування і забудову територій розроблені та погоджені проекти місцевих правил забудови підлягають громадському обговоренню в порядку, визначеному цієї статтею. В той же час, Закон не містить жодного припису щодо порядку погодження місцевих правил забудови, па відміну від процедури погодження регіональних правил забудови, що регулюється ч. 2 ст. 21 цього Закону;

рішення про затвердження місцевих правил забудови формально підпадають під визначення регуляторного акта згідно з Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Однак, подвійне оприлюднення та обговорення місцевих правил забудови відповідно до ст. 30–2 – 30–7 Закону Про планування і забудову територій та рішення про їх затвердження (регуляторного акта) навряд чи є доцільним та затягуватиме процес їх підготування. Тим більш, що визначена в цих законодавчих актах процедура є неоднаковою;

містобудівне законодавство замовчує питання визначення суб’єкта, який має право розробляти проекти місцевих правил забудови.

Зокрема, не вказується які вимога висуваються до нього та чи необхідно отримувати ліцензію для виконання таких робіт:

проекти місцевих правил забудови не визнані об’єктами обов’язкової державної екологічної та санітарно‑гігієнічної експертизи, хоча, на нашу думку, така потреба існує;

відсутнє законодавче та нормативне визначення орієнтовного (приміриого) переліку зон, на які може поділятись територія населеного пункту та видів дозволеного використання кожної з них (що лягає в основу текстової частини місцевих правил забудови). Певне вирішення цих питань пропонується лише у нещодавно внесеному на розгляд Верховної Ради України проекті Містобудівного кодексу України;

відсутнє нормативне, методичне та інструктивне забезпечення порядку складання планів зонування та схем обмежень використання земельних ділянок у складі місцевих правил забудови (графічна частина);

деякі земельні території в межах населених пунктів не можуть бути прив’язані до певної зони (землі загального користування та ін.), що не враховане в законодавстві.

Приведений перелік недоліків можна продовжувати. Саме це, поряд з гострою нестачею бюджетних коштів, необхідних для розроблення планів зонування, є причиною затягування розроблення повноцінних правил забудови у переважній більшості населених пунктів України.

Інша перепона на шляху широкого запровадження зонінгу – це необхідність ув’язування зонінгових засад із жорстким та не завжди обгрунтованим законодавчим регулюванням правового режиму окремих категорій земель. З певиою долею умовності можна казати, що розподіл земель в межах населених пунктів на певні категорії також є зонуванням, що, однак, не є зонінгом у його сучасному розумінні.

Таким чином, в існуючих умовах, масштабне та повсюдне затвердження місцевих правил забудови з планами зонування скоріш за все ще ускладнить заплутані відносини щодо використання земель в межах населених пунктів, накладаючи па землевласників та землекористувачів, поряд із вимогами щодо цільового призначення категорій земель, їх видів (різновидів) та окремих земельних ділянок, ще й додаткові умови та обмеження щодо їх використання.

Тому в земельно‑правовій доктрині все частіше висловлюються погляди з того, що в перспективі зонування здатне стати альтернативою існуючого поділу земельного фонду країни на категорії земель.

Інша проблема на шляху запровадження зонінгу в межах населених пунктів в тому, що величезна кількість земельних ділянок певного цільового призначення вже передана у приватну власність чи довгострокове користування громадян та юридичних осіб. Тому, на нашу думку, необхідно щонайменше передбачити спрощений порядок зміни цільового призначення таких земельних ділянок (заміни правовстановлюючих документів за бажанням землевласника чи землекористувача). В такий шлях цільове призначення земельної ділянки буде приведене у відповідність до вимог тієї зони, де вона знаходиться.

Перспективи удосконалення законодавства з питань зонування територій населених пунктів

На нашу думку, повноцінне запровадження зонінгу в населених пунктах України потребує внесення суттєвих змін до діючих законодавчих та підзаконних актів:

зони та підзони, визначені у містобудівній документації та планах зонування, мають бути легально визнані об’єктами землеустрою;

поділ території населеного пункту на функціональні зони (підзони) має узгоджуватись з виділенням територіальних зон у складі державного земельного кадастру. Це мало б знайти відображення у Законі України Про державний земельний кадастр, який поки що не набрав чинності;

розподіл земель в межах населених пунктів на категорії та поділ цієї ж території на функціональні зони у містобудівній документації має бути приведено у відповідність, тобто відповідати одне одному;

існуюча система статистичного обліку земель населених пунктів, що не відповідає навіть наявному розподілу земель на категорії, має бути переглянута;

на зонінгових засадах мають визначатись межі економіко‑планувальних зон, у яких диференціюється базова вартість земельних ділянок в межах населеного пункту, та які застосовуються в сфері оцінки земель. На даний час такі зони визначаються на різних засадах, що очевидно не є доцільним.

Особливості законодавчого регулювання зонування (районування) земель, розташованих за межами населених пунктів

Зонування земель, розташованих за межами населених пунктів, регулюється ЗК, Законом України Про охорону земель, постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 р. № 681 Про затвердження Порядку здійснення природно‑сільськогосподарського, еколого‑економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель та деякими іншими нормативно‑правовими актами. Втім, як здається, терміни районування та зонування не варто було б вживати в законодавчих актах як синоніми.

Відповідно до чинного законодавства за результатами робіт з районування (зонування) земель складаються схеми (карти), на яких відображаються дані щодо еколого‑економічного, протиерозійного та екологічного стану земель та грунтів. Отже, таке районування (зонування) відрізняється від функціонального зонування територій населених пунктів та власне зонінгу як його правової форми.

Важливою особливістю є те, що використання переважної більшості не призначених для забудови земель за межами населених пунктів не підкорене містобудівному плануванню, а тому має здійснюватись на засадах землевпорядного планування.

Зважаючи на наведені важливі обставини, на нашу думку, прийняття єдиного Закону України щодо зонування всіх без винятку земель країни на узагальнених засадах с вкрай ускладненим та навряд чи доцільним.

Розроблення на підставі містобудівної документації планів зонування територій у складі місцевих правил забудови, які підлягають громадському обговоренню за чітко виписаною в законі процедурою, спростовує необхідність виготовлення окремих коштовних проектів землеустрою щодо зонування земель населених пунктів, як то пропонується у Законопроекті № 4238.

Вкрай важливим є те, що в межах населених пунктів документація щодо зонування їх територій має затверджуватись саме органами місцевого самоврядування, а не іншими органами влади (районного чи обласного рівня). Принаймні, на законодавчому рівні це має бути чітко визначено.

Точкою перетину зонування територій населених пунктів та зонування інших земель можна вважати планування і зонування приміських зон (зон впливу міст, приміських територій, зон суміжних інтересів) та територій міських агломерацій, що має враховувати як перспективні містобудівні потреби, так і вимоги щодо раціонального використання та охорони цінних сільськогосподарських.

До проблеми подвійного планування територій у містобудівній та землевпорядній документації

Питанням, на якому не можемо не зупинитись, є недосконалість законодавчо закріпленого принципу подвійного планування територій населених пунктів та деяких інших земельних площ у містобудівній та землевпорядній документації.

Так, на підставі генеральних планів населених пунктів розробляється та затверджується інша містобудівна документація: детальні плани територій, проекти розподілу територій, плани червоних ліній та ін. Особливим видом містобудівної документації є містобудівне обгрунтування, в якому визначаються умови і обмеження забудови певних земельних ділянок.

Крім цього, законодавством передбачається розроблення планів земельно‑господарського устрою населених пунктів (ст. 12 Закону Про планування і забудову територій, ст. 39 ЗК, ст. 2, 7, 16 Закону Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду). Порядок їх складення визначений постановою Кабінету Міністрів України від 22.02.2008 р. № 79 Про затвердження Порядку складення плану земельного‑господарського устрою території населеного пункту Однак, нормативно‑технічні вимоги щодо змісту та оформлення планів земельного‑господарського устрою по теперішній час відсутні. Крім того, названий планувальний документ взагалі важко віднести до містобудівної чи землевпорядної документації. Фактично, такі плани виконують певні перехідні між цими документаціями функції.

Відповідно до ст. 45 Закону України Про землеустрій можуть розроблятись схеми землеустрою і техніко‑економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно‑територіальних утворень, які можуть виготовлятись для окремих населених пунктів. Статтею 53 цього Закону також передбачається розроблення проектів землеустрою щодо впорядкування території населеного пункту на основі затвердженого генерального плану населеного пункту, або у його складі. Важливе значення для визначення правового режиму земель населених пунктів мають також проекти розмежування земель державної та комунальної власності населених пунктів (ст. 49 Закону Про землеустрій).

Таким чином, єдиний законодавчий підхід до правового регулювання планування територій відсутній. Містобудівне та землевпорядне планування здебільшого спрямовані на вирішення одних й тих самих завдань, що й призводить до непотрібного дублювання. Багато видів містобудівної та землевпорядної документації взагалі не розробляються, а застарілі планувальні документи не переглядаються. Щодо великої кількості землевпорядної планувальної документації відсутні необхідні нормативи та стандарти її розроблення. В місцевих бюджетах бракує коштів для замовлення багатьох містобудівних та землевпорядних планів, схем та проектів, а насправді, у більшості випадків, об’єктивна потреба у їх розробленні та затверджені просто відсутня.

Необхідно мати на увазі, що під час розроблення містобудівної планувальної документації в обов'язковому порядку враховуються вимоги чинного земельного та екологічного законодавства, зокрема, щодо правового режиму категорій земель. Але якщо так, то яку мету може переслідувати перевірка тих самих вимог багато разів та на різних стадіях (при розробленні містобудівної документації та місцевих правил забудови, при розробленні землевпорядної планувальної документації, документації з землеустрою щодо окремих земельних ділянок, проектів будівництва певних об’єктів) лишається не зовсім зрозумілим.

Як відзначалось вище, застосування певного подвійного планування може виправдати себе лише по відношенню до територій приміських зон та міських агломерацій. Однак, встановлення на законодавчому рівні особливостей їх правового режиму, скоріш за все, справа досить віддаленої нормотворчої перспективи.

Це свідчить про те, що правове регулювання досліджуваних відносин характеризується низькою ефективністю. Для підвищення ефективності правових приписів важливим фактором є також закріплення в нормах права системи економічних стимулів, що примушують суб’єктів діяти у заданому нормотворцем напрямку. Не маємо сумніву, що наразі ці стимули практично відсутні.

Висновки та пропозиції

В таких законодавчих умовах виникає обґрунтоване запитання: чи потрібен країні новий Закон України Про зонування земель, що пропонує встановити єдині засади зонування усіх земельних територій країни та передбачає новий складний та коштовний проектний документ (проект землеустрою щодо зонування земель), певною мірою дублюючий правила забудови населеного пункту, без системного перегляду діючих неузгоджених та суперечливих приписів законодавства з питань територіального планування та без удосконалення правових засад розподілу земельного фонду країни на чітко визначений перелік категорій земель?

На нашу думку, відповідь на це запитання негативна, а зосередити увагу законодавцю варто було б саме на узгодженні існуючих правових приписів в цій царині, їх перегляді, впровадженні економічних стимулів розроблення дійсно потрібної (з урахуванням практично 20–річного вітчизняного досвіду землевпорядного та містобудівного планування) документації, підготовці вкрай необхідної нормативно‑методичної та інструктивної бази, без якої розроблення багатьох планувальних документів фактично неможливе.

Нормативні акти та спеціальна література:

1. Див. напр.: Про Рекомендації парламентських слухань Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні: постанова Верховної Ради України від 22.09.2005 p. № 2897–IV//Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 48. – ст.494; Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин використання та охорони земель: Указ Президента України від 21.11.2005 р. № 1643/2005// Офіційний вісник України. – 2005. – № 47. – Ст. 2943; Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 січня 2008 року Про стан виконання Указу Президента України від 21 листопада 2005 року № 1643 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель: Указ Президента України від 14.02.2008 р. № 121/2008// Офіційний вісник України. – 2008. – № 12. – c. 296.

2. Див. напр.: Федорченко М. Зауваження та пропозиції до Закону України Про зонування земель. Сайт ІРЦ Реформування земельних відносин в Україні [Електронний ресурс] – Режим доступу до док.: http://www.myland.org.ua/index.php?id=850&lang-uk

3. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року// Відомості Верховної Ради України. – 2002 – № 3 – 4. – c. 27.

4. А. М. Мірошниченко Колізії в правовому регулюванні земельних відносин в Україні Монографія. – К.: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2009. – с. 268