Реформирование земельных отношений, содержание права собственности на землю и права землепользования в Казахстане

Аннотация

Сейфуллин Ж.Т. Сейтхамзина Г.Ж., Токбергенова А.А.Земля занимает основное место среди материальных условий, необходимых для жизнедеятельности общества, она выполняет важные функции во всех сферах экономической деятельности.

Земля занимает основное место среди материальных условий, необходимых для жизнедеятельности общества, она выполняет важные функции во всех сферах экономической деятельности. В сельском хозяйстве земля - главная часть процесса производства, в других сферах - пространственный базис производственной и иных видов социальной деятельности. Ввиду универсальности функций земли как объекта природы и пространственного базиса человеческой деятельности, проблемы собственности на землю носят многоаспектный характер, выделяются сложностью, неоднозначностью. Вопрос реформирования отношений собственности на землю затрагивает фундаментальные устои земельных отношений.

Значение реформирования отношений собственности определяется следующими факторами. Изменение прежних отношений собственности выступает как условие перехода к рыночной экономике, как обязательный атрибут рыночных отношений. Кроме того, огромный земельный фонд республики, находившийся в исключительной собственности государства, пришел в крайне запущенное состояние. Значительная часть земель деградирована, по мере распада прежней совхозно-колхозной системы большие площади пашни выбыли из оборота, переходя в залежь, а затем в категорию земель запаса, многие земельные массивы подверглись загрязнению и заражению различными веществами, включая и радиоактивные. Процесс приватизации в аграрном секторе в условиях системного кризиса всего народнохозяйственного комплекса республики, при отставании реформы собственности на землю, не привел к улучшению использования земель. Напротив, выбыли из оборота большие площади плодородных участков пашни и орошаемые сельскохозяйственные земли.

Как показало время, в Казахстане большинство населения достаточно спокойно и с пониманием восприняло идеи рыночной экономики, все большее число людей работает в сфере малого и среднего бизнеса, в т.ч. и аграрного, все больше предприятий разных отраслей уверенно занимают свое место в рыночных отношениях. К тому же, реально введение частной собственности на землю в республике началось, прежде всего, с тех видов земель (земельных участков), которые фактически были почти в полном владении граждан - земельные участки для строительства и обслуживания жилого дома, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства и т.п.

Наличие реальной потребности в трансформации земельных отношений, обусловлено, прежде всего, зарождением и укреплением рыночной экономики, и требует не декларирования права частной собственности на землю, а конкретных решений по ее введению. Крайне важно и необходимо, при введении частной собственности на землю, обеспечение при этом общегосударственных, национальных интересов, интересов каждого человека, последовательная реализация принципа справедливости в сфере земельных отношений.

В связи с этим необходимо проработать с учетом специфики республики условия, основания, порядок передачи в собственность и пользование, правовой режим земель в зависимости от категорий, целевого назначения, субъектов права собственности. Правильное решение этих вопросов снимет опасения относительно негативных социальных последствий введения частной собственности на некоторые категории земель.

Опыт проведения земельной реформы в республике и других странах СНГ показывает, что при этом в законодательных актах должен соблюдаться принцип равенства и сосуществования государственной (ведущей) и частных форм собственности на землю, с постепенным расширением сфер действия последней. Как и большинство ведущих ученых экономистов-аграрников республики, считаем в сложившихся условиях правильным и целесообразным положение о том, что значительное место, а в отношении земель сельскохозяйственного назначения приоритетное место, должны занимать в земельных отношениях различные виды землепользования, аренда земли, что позволит придать эволюционный характер земельным преобразованиям в ходе реформы. Отметим, что в процессе обсуждения и принятия нового закона “О земле” 2001 года, такая точка зрения возобладала как среди большинства сельских тружеников и специалистов, так и среди депутатов и руководства государства.

Развитие земельных отношений в Казахстане за период реформы можно проиллюстрировать изменением характеристик видов собственности и права землепользования (таблица 3.). Главными из них являются это введение частной собственности на некоторые категории земельных участков в 1995 году и оставление на этом уровне в законе 2001года, изменение сроков временного землепользования - краткосрочного с 3 (1990,1995годы) до 5 лет (2001год); долгосрочного с 99 (1995 год) до 49 лет (2001 год). Еще одним крупным изменением является отказ от введенного в 1990 году права пожизненного наследуемого владения для крестьянского хозяйства. В законах 1995 и 2001 года для организации крестьянского хозяйства оставлено постоянное землепользование (1995год) и временное (аренда) землепользование (2001год).

Для негосударственных юридических лиц сельскохозяйственные земли предоставляются в 1990 и 1995 годах в постоянное землепользование, а с 2001 года только в временное (аренда) землепользование. Для государственных юридических лиц сельскохозяйственные земли предоставляются только в постоянное землепользование, этот принцип сохранен во всех трех законах. Также неизменным оставлен подход к иностранным гражданам и юридическим лицам, которым земельные участки предоставляются только в временное землепользование.

Кратко комментируя эти положения отметим, что специалистами высказывается мнение о том, что развитие земельных отношений в республике замедлилось в своем движении к рыночным отношениям, что выражается в отказе от введения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения и пожизненного наследуемого владения, а также сокращении сроков временного землепользования (аренды), и предоставлении их только в временное землепользование (аренду). По их мнению, это может вызвать нестабильность землепользования, затруднит развитие ипотеки земли.

В дополнение к тому, что в республике преобладает мнение о целесообразности отказа от введения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, отметим, что абсолютной частной собственности в большинстве стран нет, или же она законодательно жестко регулируется. В большинстве развитых стран мира оборот сельскохозяйственных земель жестко регулируется государством, так как эти земли имеют особый статус и имеют важное значение для общества, как с экономической, так и экологической стороны. Кроме того, современное земельное законодательство позволяет достаточно эффективно использовать земли и развивать рынок даже без введения частной собственности на сельскохозяйственные земли, через механизм введения в рыночный оборот права землепользования (аренды), права хозяйствования.

Земельные отношения занимают особое место в системе общественных, в том числе производственных отношений, так как они представляют собой специфическую сферу интересов, связей и зависимостей человеческого общества. Это объясняется уникальностью объекта земельных отношений - земли, который затрагивает интересы всего человеческого общества и каждого его члена. В отличие от других объектов производственных отношений, земля представляет собой уникальный, универсальный фактор общественного воспроизводства, многосторонне обеспечивающий жизнедеятельность человеческого общества на протяжении всей его истории.

Эта уникальность выражается в следующих основных формах: земля это пространственный базис производственной деятельности и проживания каждого человека, она является основой других природных ресурсов и природной кладовой полезных ископаемых, территориальной основой государственности, а в экономическом смысле - предметом и средством труда в базовых отраслях производства, прежде всего в сельском хозяйстве. Характеристика уникальности земли как фактора общественного воспроизводства определяет ее особую роль в системе природа-общество-человек. Земля является единственным местом обитания людей, основой жизни человека, удовлетворяет его нужды и потребности. Вследствие этого, в большинстве стран земля рассматривается как общенациональное достояние.

В принятых в Республике Казахстан двух законах “О земле” (1995 и 2001года) установлен основной принцип земельного законодательства - сохранение земли как природного объекта, основы жизни и деятельности народа Казахстана. Отсюда вытекает, что земля (земельные ресурсы) является особым объектом права и земельных правоотношений, требующим учитывать взаимозависимость и ваимообусловленность земельных отношений с историческими, естественно-природными, демографическими, политическими и социально-экономическими условиями и факторами.

Большинство исследователей проблемы земельных отношений отмечают, что в настоящее время во всех странах мира земельные отношения, основанные на государственной, частной и иных формах собственности на землю, регулируются государством.

При этом, можно отметить, что по мере развития государства, регулирование земельных отношений, в том числе и частной собственности на землю, становится более жестким и регламентированным, так как в процессе эволюции земельных отношений, все более ограничиваются права частных собственников на благо всего общества, прежде всего для сохранения земли как уникального природного ресурса и важнейшей составляющей окружающей среды.

Главным результатом такого развития земельных отношений является отказ от признания абсолютного характера частной собственности на землю, прежде всего в сельском хозяйстве, диктуемый общественными интересами. В условиях рыночных отношений, государственное регулирование отношений частной собственности на землю должно быть направлено на сочетание свободы поведения собственника, диктуемых рынком и общественным интересом в сохранении земли как незаменимого природного ресурса.

Вследствие вышесказанного, земельные отношения, особенно в переходный период к рынку, когда только формируются основы земельного и гражданского законодательства, учитывающие специфику Казахстана, должны идти в рамках достаточно жесткого государственного регулирования. Кроме этого, объективная необходимость государственного регулирования земельных отношений, вызывается следующим: - особым характером, местом и ролью земли в системе общественного воспроизводства; - особой ролью и значением земли в сельском хозяйстве в качестве основного фактора производства; - необходимостью экологической сохранности земельных угодий /14/.

Условная земельная доля. Одним из важных вопросов земельной реформы в Казахстане было определиться с методами наделения землей сельских жителей, в том числе работников приватизируемых и реорганизуемых бывших совхозов и колхозов. Также как и в России, была принята методика наделения работников приватизируемых сельскохозяйственных предприятий условными земельными долями /14/. В законе “О земле” в п.32, ст.9 дается определение: “условная земельная доля - количественно определенная доля членов ликвидированных или реорганизованных колхозов, работников преобразованных государственных сельскохозяйственных организаций в негосударственные, а также иных лиц, указанных в настоящем Законе, в соответствии с которой осуществляется предоставление прав на земельные участки, ранее входившие в состав землепользования указанных организаций, или реализуются иные права, предусмотренные настоящим Законом”.

В ст. 20. Закона “О земле” указывается, что право землепользования является вещным правом. К праву землепользования применяются нормы о праве собственности постольку, поскольку оно не противоречит настоящему Закону или природе вещного права. Эти положения расширяют возможности введения права землепользования в рыночные отношения, что будет способствовать формированию в республике рынка земли и позволит вести сделки с правом пользования земельными участками, даже если они не передаются в частную собственность.

Современное земельное законодательство республики раскрывает содержание таких понятий как предоставление и передача права землепользования. Предоставление права землепользования означает наделение лица правом землепользования непосредственно государством. При этом предоставление права землепользования государственным юридическим лицам производится на основе акта государственного органа в постоянное или временное землепользование, а негосударственным землепользователям предоставление права временного землепользования производится на основании договора аренды земельного участка или договора временного безвозмездного землепользования.

В тоже время, передача права землепользования означает наделение лица правом землепользования другим землепользователем. Передача права землепользования производится на основе гражданско-правовых сделок. Отчуждение права землепользования производится на основе гражданско- правовых сделок (купли-продажи, дарения, мены и др.). Передача права землепользования другому лицу на определенный срок производится на основе договора аренды или временного безвозмездного землепользования.

Если раньше преобладающим и основным видом было предоставление права постоянного пользования государством, причем бесплатно и в основном государственным юридическим лицам, то сейчас преобладающим становится предоставление права пользования на платной основе, а также передача права пользования путем совершения операций рыночного типа с правом землепользования.

Право временного землепользования может быть краткосрочным (до5лет) и долгосрочным (от 5 до 49лет). Негосударственные землепользователи с правом первичного возмездного долгосрочного землепользования вправе сдавать принадлежащие им земельные участки (или их части) в аренду (субаренду) или во временное безвозмездное землепользование, а также отчуждать принадлежащее им право временного землепользования. Вторичное землепользование возникает на основе договора о вторичном землепользовании в случаях, когда первичный землепользователь не производит отчуждения своего права землепользования, а передает другому лицу принадлежащий ему участок (или часть его) во временное землепользование с уведомлением уполномоченного лица.

Вторичный землепользователь всегда является временным землепользователем без права передачи своих прав другим землепользователям. В п.5 ст.29. закона “О земле” уточняется, что иностранцы, иностранные юридические лица, лица без гражданства могут получать земельные участки в аренду, но не вправе передавать земельные участки сельскохозяйственного назначения во вторичное землепользование.

Отличительным моментом в новом республиканском законодательстве является то, что аренда земли отнесена к временному землепользованию, так в ст. 25 п. 3 . закона “О земле” отмечается, что предоставление негосударственным землепользователям права временного землепользования производится на основании договора аренды или договора безвозмездного землепользования.

Договор аренды является основанием сделки по передаче земельного участка первичным землепользователем во вторичное (временное) землепользование. В отличие от этого в Российском земельном законодательстве аренда выделена в самостоятельную форму пользования земельным участком. Использование земли на основании аренды в Казахстане и в Российской Федерации по правовому режиму близко к временному землепользованию, так как аренда характеризуется временным характером использования, договорным основанием возникновения и возмездностью использования земель.