Какая судьба ждет природно-заповедный фонд Крыма?

Автор: Ширяева Д., Василюк А.
Источник: Журнал «Степной Бюллетень», Киев. — 2014 г.

Аннотация

Ширяева Д., Василюк А. Какая судьба ждет природно-заповедный фонд Крыма? В работе проанализированы особенности и представлены перспективы существования и развития природно-заповедного фонда Крыма.

Вследствие известных событий начала 2014 г. Автономная Республика Крым и город Севастополь объявили о своей независимости от Украины, после чего были приняты в состав Российской Федерации (Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов подписан в Москве 18.03.2014 и Федеральный конституционный закон РФ от 21. 03. 2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя»). Разумеется, включение в состав РФ влечет смену законодательной базы, действующей на территории Крыма, передел собственности и изменение административной практики. Не оценивая политический характер случившегося, рассмотрим возможные последствия для природно-заповедного фонда полуострова.

Законодательство Украины предусматривает существование 11 категорий объектов природно-заповедного фонда (ПЗФ) (ст. 3 Закона Украины «О природно-заповедном фонде Украины»). Среди них семь категорий для природных территорий: природные заповедники, биосферные заповедники, национальные природные парки (НПП), региональные ландшафтные парки (РЛП), заповедные урочища, заказники, памятники природы, а также четыре категории рукотворных объектов: дендропарки, парки-памятники садово-паркового искусства, ботанические сады и зоопарки. Большая часть категорий ПЗФ может иметь общегосударственное или местное значение. В первом случае они создаются решением Президента Украины (ст. 51–53), во втором — областного совета. НПП, природные и биосферные заповедники создаются только Президентом Украины и имеют только общегосударственное значение. Общая площадь существующих 8200 объектов ПЗФ Украины на 1 января 2014 г. составляет 6,05 % от территории страны. На территории Крымского полуострова находятся 196 объектов ПЗФ общей площадью 220 тыс. га, это 6 % от всей площади ПЗФ Украины. Охраняемые территории занимают 8,3 % площади полуострова.

Природно-заповедный фонд г. Севастополя, являющегося отдельной административной единицей, на 1 января 2012 г. состоял из 11 территорий и объектов общей площадью 26,157 тыс. га, из них общегосударственного значения — четыре объекта общей площадью 25,69 тыс. га (заказники), местного значения — семь объектов площадью 0,4672 тыс. га (категории ПЗФ — памятники природы и заповедное урочище). На долю ПЗФ приходится целых 30,27 % территории Севастополя.

Вопрос судьбы ПЗФ Крыма и Севастополя после присоединения их к Российской Федерации требует изучения. После официального вхождения Крыма в состав РФ на его территории начинает действовать Федеральный закон Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» (от 14. 03. 1995 № 33-ФЗ, последняя редакция от 23. 06. 2014). В соответствии с этим законом, ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения. Так, заповедники и национальные парки могут иметь только федеральное значение, природные парки — только региональное, остальные категории ООПТ могут быть федеральными или региональными. Соответственно федеральные ООПТ находятся в ведении федерального Минприроды и непосредственно ему подчиняются. Региональные ООПТ находятся в ведении субъекта федерации, в данном случае это Республика Крым и г. Севастополь.

Заповедники — наиболее ценная категория природно-заповедного фонда На территории Крымского полуострова находятся 6 из 19 природных заповедников Украины. Администрации всех заповедников подчинялись государственным учреждениям Украины: Министерству экологии и природных ресурсов Украины (Казантипский и Опукский природные заповедники, национальный природный парк «Прекрасная гавань»), Государственному агентству лесных ресурсов (Крымский и Ялтинский горно-лесной заповедники), Национальной академии наук Украины (Карадагский заповедник) и Академии аграрных наук (заповедник «Мыс Мартьян»). Администрации перечисленных объектов не подчиняются крымским органам местного самоуправления. Таким образом, собственные органы управления заповедными территориями в Крыму отсутствуют. Не вполне понятно и то, какой именно орган должен организовать передачу природных заповедников и НПП «Прекрасная гавань» в ведение Минприроды РФ.

Все указанные объекты ПЗФ, кроме Ялтинского горно-лесного заповедника и заповедника «Мыс Мартьян», являются в той или иной степени степными. На базе их администраций сконцентрирована по меньшей мере половина научного потенциала украинского степеведения. Кроме крымских степи в Украине охраняют и изучают только три заповедника: Украинский степной, Луганский и Еланецкий (правда, два из них состоят из множества кластерных участков).

Что касается прочих объектов ПЗФ Крымского полуострова, то не все они могут быть автоматически включены в число ООПТ регионального или местного значения Крыма в составе РФ. Действующее российское законодательство определяет следующие категории ООПТ: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Более десяти лет к ООПТ относили также лечебно-оздоровительные местности и курорты, но с 2014 г. они не имеют такого статуса. Законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Практически все основные категории объектов ПЗФ соотносятся с подобными по статусу категориями ООПТ. Исключение составляют заповедные урочища и зоопарки. В Крыму существуют два зоопарка («Сказка» и «Сафари-парк «Тайган») общей площадью 34,9021 га и семь заповедных урочищ («Яйла Чатырдага», «Долина р. Сатера», «Лесная дубрава Левадки», «Балка Великий Кастель», «Горно-лесной массив возле сел Тополевка и Курское», «Мыс Алчак г. Судак» и «Роща фисташки туполистной») общей площадью 1205,3 га. В целом площадь зоопарков и заповедных урочищ составляет 1240,202 га, или 0,56 % всей территории ПЗФ.

Таблица 1 — Сравнение категорий объектов ПЗФ в украинском законодательстве и категорий ООПТ в российском законодательстве

Кроме того, в 2009 г., в соответствии с ч. 4 ст. 3 Закона Украины «О природно-заповедном фонде Украины», Верховная Рада Автономной Республики Крым установила дополнительную категорию территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения в АР Крым — ландшафтно-рекреационный парк. Ландшафтно-рекреационный парк является природоохранным рекреационным объектом местного значения, который создается на незначительной по площади территории с целью сохранения в природном состоянии типичных или уникальных природных комплексов и объектов, а также обеспечения условий для организованного отдыха населения. Общая площадь восьми таких территорий («Научный», «Белая скала», «Бахчисарай», «Урочище Кизил-Коба», «Донузлав», «Мыс Такиль», «Битак» и «Атлеш») составляет 17123 га, или 7,78 % площади ПЗФ Крыма. Таким образом, в Крыму существует три категории ПЗФ, не предусмотренные прямо законодательством России, их суммарная площадь составляет 8,3 % от всего ПЗФ Крыма (18363,2 га).

Крымские органы самоуправления 26 марта 2014 г. приняли решение «национализировать» (то есть перевести в собственность Республики Крым) заповедники. По сообщению агентства «КрымИнформ», 27 марта в Симферополе прошла пресс-конференция главы Республиканского комитета по охране окружающей природной среды (Геннадия Нараева). По его словам, вопрос управления крымскими заповедниками поднимался на встрече с делегацией Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации: «По законодательству РФ все заповедники с федеральным статусом замыкаются на Минэкологии. Мы хотим сохранить крымские заповедники в своей юрисдикции», — отметил Нараев в своем выступлении. Глава Рескомприроды также уточнил, что власти рассматривают вариант объединения всех шести природных заповедников Крыма в единый заповедник со статусом биосферного, что позволит объединить их управление.

Заявление главы Рескомприроды выходит за пределы правового поля Российской Федерации, поскольку действующее российское законодательство не предусматривает возможность передачи субъектам РФ права управления ООПТ федерального значения. Невозможным в настоящих условиях представляется и присвоение заповедникам Крыма статуса биосферного резервата. Этот статус присваивается Международным координационным советом Программы МАБ ЮНЕСКО на основании запроса соответствующего государства. Но в свете принципиального признания ООН территориальной целостности Украины нельзя ожидать, что ЮНЕСКО сочтет возможным рассмотреть обращение Российской Федерации в отношении объектов на территории Крыма. Позиция руководства Крыма четко ориентирована на использование природных и, прежде всего, рекреационных ресурсов крымских объектов ПЗФ. Так, 2 апреля было подписано распоряжение, в соответствии с которым посещение заповедников, НПП, а также проход по туристическим тропам Крыма будут бесплатными до создания особой структуры, которая сможет заниматься администрированием поступлений. Руководство АР Крым также подчеркивает возможность создания своего учреждения для руководства всеми объектами ПЗФ полуострова, хотя это не соответствует ни украинскому, ни российскому законодательству. Временно заповедники, как и лесные хозяйства, отданы в ведение Рескомлеса АР Крым.

Совет министров АР Крым 4 апреля 2014 г. издал Распоряжение № 290-р «О некоторых вопросах посещения природных комплексов на территории Республики Крым», которым прекратил сбор любой платы за посещение всех территорий в системе Рескомлеса, включая и объекты ПЗФ. Этим распоряжением Рескомлесу поручено ограничить посещение объектов ПЗФ и обеспечить противопожарную безопасность на них. Это ведомство также должно подготовить предложения по созданию государственного учреждения, которое будет управлять объектами ПЗФ Крыма.

До утверждения схемы территориального планирования республики в Крыму введен мораторий на оборот земельных участков и приватизацию республиканской собственности. Это создает минимальную правовую защиту и территориям объектов ПЗФ. Минприроды России проявило внимание к судьбе охраняемых территорий Крыма. Представители министерства заявили о необходимости усиленной охраны крымских объектов ПЗФ и недопущения утраты заповедных земель. На уровне Департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности Минприроды РФ выдвинуты следующие предложения:

1. Включить шесть государственных природных заповедников, национальный парк и 17 природных заказников в федеральную систему ООПТ Российской Федерации, передав их в ведение и непосредственное управление Минприроды РФ с выделением Министерству соответствующих бюджетных ассигнований на содержание этих объектов.
2. Для непосредственного управления указанными ООПТ создать специализированные федеральные государственные бюджетные учреждения.
3. Включить Никитский ботанический сад в федеральную систему ООПТ и передать его в ведение Российской академии наук.
4. Рассматривать прочие ООПТ на территории Крыма как ООПТ республиканского значения, передав государственное управление ими соответствующим органам исполнительной власти Республики Крым.