Анализ международного опыта регистрации и кадастрового учета недвижимости

Аннотация

В статье сделан обзор систем землеустройства и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и кадастрового учета недвижимости, действующих в странах Европы и Северной Америки. По результатам исследования делаются выводы о применимости данных систем и практик в российских условиях.

Последние несколько лет в России в рамках земельной реформы проводится реформирование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также государственного кадастра недвижимости. В 2007 году был принят Федеральный закон О государственном кадастре недвижимости [1] взамен Федерального закона О государственном земельном кадастре 2000 года. В конце 2008 года были приняты поправки в Подпрограмму Создание системы кадастра недвижимости (2006–2011 годы), которая содержит описание действий, необходимых для внедрения единого земельного кадастра, системы государственной регистрации прав, а также для создания необходимых технических систем.

В 2009 году результатом этого реформирования стало создание Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) на базе Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации)с включением в нее Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) и Федерального агентства геодезии и картографии (Роскартографии) [2].

Понятия кадастр и земельный участок

Одной из основных задач Росреестра объявлено облегчение процедуры предоставления государственных услуг в области регистрации недвижимости и ускорение оборота недвижимости. Данное реформирование не могло проводиться без учета многолетнего международного опыта государственного учета земли.

Для рассмотрения опыта зарубежных стран необходимо уточнить значение самого термина кадастр. Наиболее распространенное определение кадастровой системы в общем понимании, данное FIG (Международная федерация геодезистов) – Кадастр – это официальный реестр недвижимости, который базируется на основе земельного участка (парцела). Под земельным участком понимается некоторая часть поверхности земли, отделенная от других границами, внутри которых действует официально признанный пакет прав, обязательств и ограничений.

Наиболее распространенными в мире системами регистрации являются системы, базирующиеся на регистрации документов (deeds registration), и системы, где основой является регистрация прав или титулов (title registration).

В системах, которые базируются на регистрации документов, в реестр вносится запись о передаче прав на недвижимость как любого частного соглашения (например, нотариусом). Государство при этом не несет никакой ответственности за настоящие соглашения. Такая система характерна для аграрных стран и, можно считать, что аналог такой системы, в очень сокращенном и несистематизированном виде, действует в Украине в вопросах, связанных с квартирами и зданиями.

В системах, где основой является регистрация прав или титулов (title registration), регистрируется факт самого соглашения, права и ограничения, которые составляли предмет соглашения. Все действия происходят в соответствии с установленной законодательством процедурой, где государство гарантирует корректность соглашений и несет ответственность в случаях возникновения нарушений прав собственников [7].

Кадастровые и регистрационные системы Европы

Европейские и североамериканские страны насчитывают почти 200 лет истории развития кадастровых и регистрационных систем. Условно можно выделить четыре основных блока стран [5]:

• страны с так называемой наполеоновской административной системой. Это, прежде всего, Франция, а также страны юга Европы, включая Испанию, Италию, Грецию и др.;
• страны с немецкой системой. Эта группа включает Германию, Австрию, Швейцарию;
• скандинавские страны, наиболее ярким представителем которых является Швеция;
• группа англоязычных стран, куда входит как сама Великобритания, так и другие страны мира, в той или иной мере испытавшие влияние английского права, включая США и частично Канаду.

В странах с наполеоновской системой главная цель кадастра – налогообложение собственности (фискальный кадастр), что не имеет функций юридического кадастра (или системы, направленной на защиту прав собственности)

Во Франции система предусматривает наличие Главного регистратора, несущего личную ответственность за правильность данных в реестре. Ответственные работники реестров создали специальный страховой фонд на случай ошибок.

Особенность немецкой системы состоит, прежде всего, в детально отработанных процедурах, высокой точности определения границ землевладений и гарантиях положения границ. В настоящее время каждая из федеральных земель Германии имеет собственную регистрационную систему, подчиненную федеральным государственным органам и построенную по единым для всех земель стандартам. Система состоит из двух реестров – кадастра недвижимости (сведения о характеристиках объектов недвижимости) и земельных книг (служат для обязательной регистрации прав на объекты недвижимости). Во всех землях, за исключением Баварии, к землемерным работам и кадастровым описаниям собственности привлекаются частные компании. Под управлением находится 61,5 миллион земельных участков.

Система регистрации Швеции подчинена Национальной геодезической службе (Lantma teriverket), которая находится в ведении Министерства окружающей среды. Ведомство контролирует рациональное и эффективное использование земель, регистрацию земельных участков, планирование использования земельных ресурсов, оценку земель, состояние окружающей среды и коммерческое развитие земель. Частные компании к работам привлекаются только в качестве консультантов. В системе учтено около 8 миллионов земельных участков.

Общеевропейские инициативы

Помимо рассмотрения регистрационных и кадастровых систем отдельных стран, необходимо упомянуть общеевропейские инициативы в данной области:

• Инициатива Кадастр 2014, принята FIG в 1994 году. Основная цель – формирование совместного представления специалистов разных стран о направлении развития кадастровых систем;
• Проект EULIS (European Land Information Service), начат в 2001 году странами Евросоюза. Основная цель – предоставить возможность поиска информации через Интернет в режиме on-line по кадастровым реестрам европейских стран. К настоящему моменту в проекте участвуют Швеция, Нидерланды, Англия и Уэльс, Норвегия, Литва, Ирландия, Австрия;
• Инициатива INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in Europe), принята в 2007 году. Основная цель – сделать геопространственные данные более доступными для их широкого использования в странах ЕС [10];
• UN/ECE WPLA (United Nations Economic Commission for Europe Working Party for Land Ad ministration) – организация, созданная для продвижения концепции управления землей (сюда входят кадастр, регистрация, консолидация и оценка земли, геоинформационные системы) и содействия развитию земельных рынков [9].

Опыт США и Канады

В Соединенных Штатах Америки на протяжении нескольких последних десятилетий Национальная академия наук (National Academy of Sciences) рекомендовала федеральному пра-вительству создать Национальный кадастр (National Cadastre) всех объектов недвижимости. Однако из-за количества земельных участков (около 140 млн.), дефицита технологических ресурсов и отсутствия сотрудничества между органами власти, проект никогда не получал достаточного финансирования. За это время частные компании и некоторые штаты собрали данные об участках на разных уровнях, но никто не подходил к вопросу сбора и поддержания информации в общенациональном масштабе.

FASS (First American Spatial Solutions) является первой компанией, которая предприняла попытку создания универсальной системы кадастра для обеспечения цифровой сети с целью понятьструктуру собственности в Соединенных Штатах [11]. В 2008 году First American объявила об успешном завершении тестирования базы данных ParcelPoint, включающей в себя информацию об участках для более 2000 округов. Это составляет примерно 90% населения США и 86% от общей земельной базы.

Канада отличается отсутствием единой системы регистрации в масштабах страны. Каждая провинция имеет свою систему на базе местных органов власти. Например, в восточной Канаде системы регистрации базируются на регистрации документов и похожи на систему Великобритании. Система провинции Квебек отображает ее французское наследство, выполняя регистрацию права собственности способом, похожим на принятый во Франции [12].

Выводы

На основании исследования различных систем регистрации и кадастра, можно сделать следующие выводы, которые могут быть полезны при создании в России единой информационной системы. Чтобы облегчить процедуры предоставления государственных услуг в области регистрации недвижимости в России, необходимо:

1. изучение и использование опыта давно существующих и постоянно совершенствующихся западных систем многоцелевого кадастра;
2. интеграция в существующие и разрабатываемые европейские и международные системы кадастра;
3. расширение круга пользователей и повышение открытости информации создаваемой системы с вовлечением профессиональных участников рынка, в том числе международных инвесторов;
4. оптимизация, повышение эффективности, качества и возможная коммерциализация предоставления услуг.

Литература

1. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ О государственном кадастре недвижимости.
2. Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 г. № 457 О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.
3. Проект Концепции создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. – М.: 26.05.2009.
4. Вессели Р. Развитие российской системы кадастрового учета как основы российской земельной реформы // Журнал Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, № 3–4 (28-29), декабрь 2006 г. – Электрон. дан. – Режим доступа: www.dpr.ru
5. Мишустин М. Мировой опыт описания и учета объектов недвижимости // Журнал «Вопросы экономики», № 2, 2006. – Электрон. дан. – Режим доступа: r62.rosinv.ru.
6. Радионова Т. А. Опыт создания систем учета и регистрации недвижимости в европейских странах // ArcReview № 2 (49), 2009. – Электрон. дан. – Режим доступа: /www.dataplus.ru.
7. Черемшинський Г. Обзор опыта зарубежных стран в создании земельных регистрационных систем. – Киев: Укргеодезкартография. – Электрон. дан. – Режим доступа: www.geo-garant.ru.
8. Annoni A. Coordination and Regulation of the Cadastre: Initiatives within the EU // 1st Congresson Cadastre in the European Union, Granada, Spain, 15-17 May 2002.
9. Potsiou C. A. UN/ECE WPLA activity in Land Administration – New Trends. National Technical University of Athens, School of Rural and Surveying Engineering, 2006.
10. INSPIRE Status Report, October 2009. – INSPIRE Team: 2009. – Электрон. дан. – Режим доступа: inspire.jrc.ec.europa.eu.
11. First American Spatial Solutions Unveils First-Ever Comprehensive National Cadastre. Contributed by First American Spatial Solutions: 2009. – Электрон. дан. – Режим доступа: www.gisuser.com.
12. Canada Land Survey System. – Электрон. дан. – Режим доступа: clss.nrcan.gc.ca.