Раціональне використання земель: поняття та зміст

Автор: Радченко Г.

ст. викладач кафедри цивільно-правових дисциплін Інституту права МАУП

Раціональне використання землі – обов'язкова екологічна вимога при використанні цього природного ресурсу, адже базовий законодавчий акт (Закон України Про охорону навколишнього природного середовища) у сфері екології прямо зазначає, що використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням раціонального та економного використання природних ресурсів на основі широкого застосування новітніх технологій [6, с. 546].

Вимога раціональності використання землі відображена і в Земельному кодексі України [7], стаття 5 якого визначає забезпечення раціонального використання та охорони земель принципом земельного законодавства.

Ані Закон України Про охорону навколишнього природного середовища, ані Земельний кодекс України не дають визначення раціонального використання землі, що, на нашу думку, є негативним, адже раціональне використання землі є однією із елементів правосуб'єктності осіб тому, що обов'язок щодо їх раціонального використання входить до змісту права власності і права землекористування, в тому числі оренди земель [3]. Саме це і вимагає закріплення у вищезгаданих нормативно-правових актах земельного законодавства поняття раціонального використання землі, що полегшить його однакове розуміння та правильне виконання на практиці.

Безперечний інтерес становить ДСТ 26640-85 Землі. Терміни та визначення, який визначає раціональне використання земель як забезпечення всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту при здійсненні мети землекористування з урахуванням охорони земель та оптимальної взаємодії з природними факторами.

Привертають до себе увагу такі положення стандарту. По-перше, у ньому йдеться про забезпечення всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту. Отже, це означає, що раціональність використання землі пов'язується із виробництвом, що є неправильним, адже земля використовується не лише як засіб виробництва, а є і …операційною базою для системи розселення, розміщення галузей народного господарства та шляхів сполучення, і є невід'ємною умовою, місцем, засобом і джерелом існування живих організмів, життедіяльності людини, забезпечення її духовних і матеріальних потреб [4, с. 9], тому ігнорування цього положення зовсім не означає, що в інших перерахованих випадках не потрібне раціональне використання. Як відомо, це зовсім не так!

По-друге, очевидно, що під досягненням максимального ефекту у здійсненні мети землекористування мається на увазі лише економічний ефект, що є неправомірним, адже у землекористувачів виникають і інші цілі, наприклад, оздоровчі, рекреаційні, естетичні тощо, які не взяті у визначенні до уваги.

До того ж треба наголосити, що термін максимальний ефект в юридичному аспекті не визначений, а є оціночною категорією, розуміння якого залежить від його коментатора, його знань, досвіду та навичок. Визначити максимальність у кожному конкретному випадку землекористування неможливо через відсутність легалізованих тлумачень із цього приводу.

Тому, на нашу думку, необхідно розробити нове визначення раціонального використання земель або внести зміни в існуюче, адже воно не відповідає реаліям сьогодення.

Крім недосконалого визначення раціонального використання земель у актах земельного спрямування міститься низка неузгоджень, а саме: чинний Земельний кодекс України [7] в статтях 91, 96 та Закон України Про оренду землі [5] в статті 22 серед обов'язків власників земельних ділянок, землекористувачів та орендарів не закріпили обов'язковість їх раціонального використання, вказавши лише на обов'язковість їх цільового використання, що, на нашу думку, є негативним, адже поняття раціонального використання землі значно ширше, ніж цільове їх використання. Не будемо детально зупинятися на цьому, але зазначимо, що, наприклад, Закон України Про охорону навколишнього природного середовища у статті 12, на відміну від вищезгаданих нормативно-правових актів, одним із обов'язків громадян визначає саме раціональне, а не цільове використання природних ресурсів, що є правомірним. Таке ж положення слід внести у чинний Земельний кодекс України.

Відсутність чіткого та досконалого визначення раціонального використання землі в екологічному та земельному законодавстві потребує аналізу наукових розробок з цього важливого питання.

Поняття раціонального використання земель розроблено ще в радянський період і згодом, як багато інших інститутів земельного права (наприклад, право постійного користування земельною ділянкою, право державної власності на землю тощо), набуло іншого змісту, зберігши фонетичне звучання.

Необхідно дослідити зміст, який вкладають у цей термін різні автори, простежити динаміку, яка відбувалася з ним унаслідок історичних змін, суспільних відносин, розвитку і становлення земельного права України.

Радянські вчені традиційно пов'язували раціональне використання земель з економічною функцією землі. Це не означає, що екологічні вимоги і вимоги охорони земель залишалися без уваги, мало того, підкреслювалася нерозривна єдність використання і охорони земель, але, як випливає з контексту наукових праць того часу, це було другорядним порівняно з господарським використанням.

Так, наприклад, авторитетний у науці радянського земельного права дослідник наголошує, що головним у вирішенні проблеми правильного і найраціональнішого використання сільськогосподарських земель є підвищення її родючості і якості, корисних якостей, що необхідно для задоволення матеріальних і духовних потреб людини і суспільства [2].

В. Л. Мунтян у своїй науковій праці прямо зазначає, що раціональне використання природних багатств – категорія насамперед економічна [8, с. 75–76].

Отже, автори визначали раціональне використання землі як встановлення такого правового режиму окремих категорій земель, який, по-перше, відповідав би їх основному господарському призначенню, і, по-друге, забезпечував належне використання цих земель [1, с. 13].

Постає питання про те, а що ж вважати належним використанням земель. Можна припустити, що це дотримання вимог охорони земель, але так само можна припустити, що це цільове використання за призначенням.

На нашу думку, від вживання цього терміна слід відмовитись через його неоднозначність і повну неможливість чітко встановити, який зміст у нього вкладається.

У праці Г. А. Аксененка ми кілька разів натрапляємо на поєднання науково обґрунтоване і раціональне використання земель. Це свідчить про те, що хоча автор і пов'язує поняття науково обґрунтованого використання земель з їх раціональним використанням, він чітко розрізняє їх, тобто визначення раціональне, з його точки зору, не містить як складову ознаку науково обґрунтоване.

Вживання поряд термінів науково обґрунтоване і раціональне використання земель, за призначенням вказує на відокремленість і рівноправність цих понять.

Сучасне розуміння поняття раціонального використання земель не може не містити як складову наукову обґрунтованість.

Зважаючи на розвиток науки і техніки, ускладнення агротехнологій, наукомісткість виробництва, можна сказати, що методи і способи, якими здійснюється господарювання та екологічні стандарти і нормативи, які застосовуються щодо земель, побудовані на науковій основі і є результатом неоднорічної праці вчених різних профілей. Інша справа, чи слід окремо виділяти цей критерій і вказувати на нього при визначенні поняття раціонального використання земель, оскільки кожна зі складових раціонального використання, побудована на науковій основі.

Інші дослідники вважали раціональне природокористування (зокрема, беззаперечно, раціональне використання земель) розумним, ефективним використанням природних багатств, тобто найменшої їх кількості з найбільшою віддачею, з найбільшою вигодою для досягнення мети виробництва. Із їх точки зору, раціональне природокористування – це ефективне цільове використання природних багатств з урахуванням взаємодії і взаємозалежності всіх природних факторів [8].

Визначення раціонального через розумне, на нашу думку, позбавлене сенсу, оскільки по суті є тавтологічним перекладом латинського кореня ratio на українську. Отже, якщо відкинути термін розумне, то можна сказати, що зміст раціонального використання у якості складових включає ефективне та цільове використання, тобто вони зіставлені як ціле і частина.

На думку інших авторів, раціональне використання землі передбачає не лише продуктивне, високовиробниче використання кожного гектара, а й неприпустимість при можливості використання земель сільськогосподарського призначення для інших цілей [9].

У цьому визначенні особливо чітко і недвозначно підкреслюється економічний підхід до розуміння раціонального, а друга частина визначення дає розгорнутий опис цільового використання.

Раціональне використання землі визначається також як досягнення максимального ефекту у здійсненні мети землекористування з урахуванням корисної взаємодії землі з іншими природними факторами і при охороні землі в процесі використання як специфічної умови будь-якої діяльності, і головного засобу виробництва у сільському господарстві [10, с. 30].

Такий підхід має низку недоліків. Так, очевидно, досягнення максимального ефекту у здійсненні мети землекористування – це лише економічний ефект, до уваги береться корисна взаємодія землі з іншими природними факторами. Незрозуміло, як подолати цю взаємодію на корисну та некорисну.

Усі природні об'єкти і явища, усі компоненти навколишнього природного середовища взаємопов'язані і взаємозалежні, їх взаємодія, хоча і не приносить людині очевидної економічної користі, є необхідною для збереження екологічного балансу і нормального функціонування всієї екосистеми в цілому і людини зокрема. Отже, навіть якщо під словосполученням корисна взаємодія ми будемо розуміти будь-яку взаємодію, краще взагалі відмовитися від цього епітета як такого, що не має змістового навантаження.

У науці земельного права існує ще одне тлумачення, згідно з яким, раціонально використовувати природні ресурси – означає не брати зайвого від природи, постійно відновлювати те, що можна відновити, не завдавати шкоди іншим землекористувачам, не припускати погіршення умов навколишнього середовища. Причому правова охорона навколишнього середовища (природи) є, певною мірою, засобом забезпечення раціонального використання природних ресурсів [13, с. 6–9].

Це визначення побудоване через вказівки на те, чого не слід робити, тобто за принципом дозволено те, що не заборонено. Враховуючи особливості земель як невідтворюваного, унікального, обмеженого об'єкта природи, така позиція є неправильною і недоцільною. Категорично неможливо визначати раціональне використання земель, регламентуючи (ще й не дуже чітко) лише недозво-лені дії і залишаючи дозволені на розсуд користувача.

У вищенаведеному визначенні кожна із вимог (а особливо не брати зайвого у природи) потребує як мінімум розширеного тлумачення. Необхідно також наголосити, що раціональне використання земель – це ефективне, цільове (або з дотриманням іншого правового режиму) використання земель, яке здійснюється з дотриманням публічних інтересів, з урахуванням екологічних зв'язків у навколишньому природному середовищі і спільно з охороною землі як основи життя і діяльності людини [12, с. 28–37].

Термін ефективне, у наведеному контексті, містить лише економічну ефективність. Також слід зазначити, що до вже відомих нам складових поняття раціонального (ефективне і цільове), додається ознака – дотримання публічних інтересів. Цю ознаку не слід виділяти, оскільки, по-перше, в цьому випадку збігаються інтереси суспільства й індивіда, хоча останній може це і не повністю усвідомлювати; по-друге, обмеження економічної доцільності екологічними вимогами вже здійснюється у публічних інтересах.

Не достатньо розроблена і вимога врахувати екологічні зв'язки у навколишньому природному середовищі. Термін врахування вимагає уточнення і більш розгорнутого тлумачення. Так, з наведеного визначення важко зробити висновок, чи є таке врахування обов'язковим, яким чином воно здійснюється, чим регулюється, які його правові наслідки.

Раціональність вчені трактують також як використання природних ресурсів з урахуванням екологічних вимог, нормативів, стандартів, лімітів. Звідси висновок про тяжіння цього положення до екологічних факторів. Але ефективність використання природних об'єктів містить економічний аспект, що виявляється у мінімальних витратах для отримання найбільшого ефекту від експлуатації природних об'єктів. Раціональне і ефективне використання природних ресурсів – поняття, хоч і тісно пов'язані між собою, але не тотожні [11, с. 52].

Недоліком такого підходу є те, що загальновживаний у законодавстві термін раціональне використання земель без вказівки на ефективність означає використання земель лише з дотриманням екологічних вимог, а нераціональне використання набуває синонімічного змісту до використання земель із порушенням чи недотриманням екологічних вимог, тому містить склад правопорушення, що тягне за собою передбачену законом відповідальність.

На наш погляд, термін раціональне використання вже означає екологічно обґрунтоване, адже дотримання екологічних вимог – це невід'ємна та першочергова складова використання земель.

Спробуємо означити моменти, враховуючи які, можна дати визначення раціонального використання земель:

Визначення повинно бути універсальним, загальним і розрахованим на якнайдовше використання як у сучасному, схильному до змін, правовому просторі, так і при стабілізації законодавства. Те, що не є необхідним для визначення суті поняття – є зайвим. Із цієї тези випливають наступні.
Визначення не повинно містити розгорнутих описів застосовуваних понять, оскільки немає потреби переводити тлумачення чи дискусії на законодавчий рівень.

Ті автори, які будують свої визначення через опис правових та неправових явищ, намагаються запобігти неоднозначному розумінню своєї думки, висловивши її якнайдетальніше, але, як показує досвід, це не рятує від неоднозначних тлумачень.

Визначення не повинно містити прямих запозичень з природничих, аграрних та інших неюри-дичних наук, неприпустимо визначати правове поняття через посилання на їх розробки. Не заперечуючи проти закріплення деяких їх досягнень у нормативних актах, ми вважаємо недоцільним робити це при загальному юридичному формулюванні, яке по суті є гнучкою, але незмінною формою для поточного змінюваного змісту, який залежить від стану розвитку природничих наук і удосконалюється разом із ними.
Визначення не повинно містити заперечень, тобто ми маємо вказати вичерпний перелік критеріїв, які складають визначення, а не визначити правові заборони, залишивши зміст поняття розмитим і нечітким.

Отже, раціональне використання земель – це таке їх цільове і комплексне використання, при якому досягнуто баланс (найоптимальніше, пропорційне і гармонічне зіставлення) між ефективністю використання земель і екологічними вимогами.

Ефективне використання земель – це виважене, науково обґрунтоване, планове, із врахуванням довгострокових інтересів суспільства використання земель, при якому отримують максимальну користь при мінімальних витратах.

Комплексне використання земель – це використання земель із врахуванням взаємозв'язків, взаємодії та взаємозалежності усіх природних факторів, навколишнього природного середовища, вживане у таких двох аспектах:

як складова комплексного використання всіх природних ресурсів і навколишнього природного середовища;
як врахування екологічної рівноваги і екоба-лансу при використанні та плануванні використання земель різних категорій, наприклад, оптимі-зація зіставлення між антропогенними і прироними ландшафтами у різних регіонах.

Література

Аксененок Г.А. Обеспечение рационального использования земли // Советское государство и право. – 1968. – № 10.
Аксененок Г.А. Право землепользования в СССР и его виды. – М.: Юрид. лит., 1964.
Андрейцев В.І. Правовий режим землі як основного національного багатства (Коментар до ч. 1 ст. 1 Земельного кодексу України) // Законодавство України: Науково-практичні коментарі. – 2002. – № 4.
Андрейцев В.І. Правові засади земельної реформи і приватизації земель в Україні: Навч.-практ. посіб. – К.: Істина, 1999.
Закон України Про оренду землі від 6 жовтня 1998 року. – № 161.
Закон України Про охорону навколишнього природного середовища від 25 червня 1991 року // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 41.
Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року.
Мунтян В.Л. Правові проблеми раціонального природокористування. – К, 1973.
Еренов А.Е., Ильяшенко Л.В., Мухитдинов Н.Б. Правовое обеспечение рационального природопользования. – Алма-Ата, 1985.
Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Под ред. Н.И. Краснова. – М., 1969.
Трегобчук В.М. Проблеми охорони сільськогосподарських земель за переходу до ринкової економіки // Землевпорядний вісник. – 1997. – № 1.
Харьков В.Н. Рациональное использование земельных ресурсов: понятие и правовое регулирование // Государство и право. – 2000. – № 9.
Шемшученко Ю.С. Правовые основы охраны окружающей среды в сельском хозяйстве. – К., 1984.